"지방분권 개혁 최적기,,,정부 각 부처 협의와 국회 입법 지원 필요"
민주연구원(원장 김민석)은 5일 오후 2시 국회의원회관 제1소회의실에서 “재정분권과 균형발전, 어떻게 실현할 것인가?”라는 주제로 토론회를 개최합니다.
이번 토론회는 대통령 소속 자치분권위원회·대통령 직속 균형발전위원회·한국지방행정연구원·더불어민주당 참좋은지방정부위원회와 민주연구원이 공동 주최하며, 김두관 의원실과 민주연구원 자치발전연구센터가 주관을 맡아 준비했습니다.
이번 토론회는 문재인 민주당 정부의 집권 2년이 ‘왜, 무엇을, 언제’라는 정책방향과 전략을 제시하는 ‘공감의 시기’였다면, 남은 집권 3년은 ‘무엇을, 어떻게’를 구체적으로 실천하는 ‘체감의 시기’로 규정하고, 자치분권과 균형발전 정책의 실현을 위한 실질적이고 구체적인 대안을 모색합니다.
토론회에서는 자치분권과 균형발전 실현을 위해 재정분권 및 균형발전 계정 등에 대한 강력한 행·재정적 지원과 입법적 지원의 필요성을 강조합니다.
토론회에서는 ▲대통령과 정부, 여당이 지방분권에 대한 가장 강력한 의지를 표명하는 지금이야말로 지방분권 개혁을 이룩할 수 있는 최적기 ▲문재인 정부는 자치분권과 균형발전 관련 <종합계획>과 법률개정, 그리고 추진방안 등을 마련 ▲정부 각 부처 간 원활한 협의와 국회의 입법 지원이 필수적인 상황 등이 강조됐습니다.
이번 대토론회는 정부와 청와대, 대통령 소(직)속 위원회, 국책연구소 그리고 민주당과 당 정책연구소, 그리고 지방자치단체 관계기구 등 자치분권 및 균형발전 실행 관련 기구와 전문가가 한자리에 모여 심도 있는 공개 토론을 통해 구체적인 실현방안을 모색한다는 데 큰 의미가 있습니다.
이번 토론회 좌장은 김순은 서울대학교 교수가 맡아 진행하고 윤태범 한국지방행정연구원 원장의 '지역간 불균형과 균형발전 정책의 역할' 과 곽채기 동국대학교 교수의 '문재인 정부의 재정분권과 재정조정 실현방안' 등 발제가 있습니다.
또 토론에는 박성훈 기획재정부 재정제도과장, 고규창 행정안전부 지방재정경제실장, 서삼석 더불어민주당 국회의원 (前 전남 무안군수), 김윤식 대한민국시·도지사협의회 사무총장, 이상범 전국시장·군수·구청장협의회 전문위원, 정성훈 한국지방세연구원 원장, 정남구 한겨레 기자 (前 논설위원) 등이 참여합니다.
발제문1: 지역간 불균형과 균형발전 정책의 역할 - 윤태범 한국지방행정연구원 원장
대한민국 헌법은 “정치․경제․사회․문화의 모든 영역서 국민생활의 균등한 향상”을 규정하고 있으며, 이를 위하여 국가에 대해서 “국토와 자원의 균형있는 개발과 이용”의 의무(제120조 2항), “지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무”(제123조 2항)를 부과하고 있음
- 국가와 정부의 최고의 의무의 하나라서 균형 있는 국민생활, 균형 있는 국토의 개발과 이용, 지역간 균형발전을 규정하였음. 그러나 지방의 현실은 헌법의 규정과는 매우 거리가 멈. 헌법과 유리된 대한민국 지방이라고 할 수 있음
- 수도권-비수도권, 그리고 지역간 격차가 극심하며, 이 격차는 수십 년 동안 해소되지 않고 있음
- 필수 기반시설(도로포장율, 상하수도 보급률, 도시가스 보급율)의 취약함은 물론이고, 경제적 구조(GRDP, 사업체수, 고용율, 실업율)도 매우 취약하며, 이에 따라서 수많은 지방들이 소멸의 위기에 처하고 있음
- 지역발전의 기초가 되는 혁신역량(R&D 투자비, 인력, 조직, 특허등록수 등)도 수도권에 비하여 지방은 매우 열악함. 이와 같은 문제는 지역의 삶의 질(의료, 문화시설, 안전 등) 저하로 나타남
• 노령화지수(2017) : 수도권 87.3 vs. 비수도권 171.1
• 도로포장율(2016) : 수도권 98.3 vs. 비수도권 90.6
• 500인이상 사업체수(2015) : 수도권 1,075 vs. 비수도권 756
• 고용율(2016) : 수도권 62.3 vs. 비수도권 60.1
• R&D 투자비(2015, 10억원) : 수도권 44,361 vs. 21,590
• 소멸 위험 시군구(개) : 1,229(2013) → 1,503(2018)
지역간 불균형 해소를 위하여 역대 정부는 나름대로 노력하였지만, 아직까지 성과는 제대로 나타나지 않고 있음
- 참여정부는 국가균형발전특별법 제정 및 국가균형발전위원회 설치하고, 혁신도시 건설을 계획하는 등 가장 적극적으로 활동하였으나, 이후 약화되었다가 문재인 정부 들어서 다시 본격 재추진되고 있음
- 문재인 정부는 핵심 국정과제로서 ‘자치분권과 균형발전’을 제시하고, 균형발전을 담은 개헌안 마련, 포용국가 비전과 전략, 혁신도시 시즌 2, 균형발전 위한 예타면제 사업 선정 등 다양한 균형발전 정책을 제시하고 있음
지역간 균형발전 위한 지속적인 문제 인식과 개선방안의 추진
- 첫째, 인구 감소 등 인구실태에 맞는 균형발전 전략의 고민
- 둘째, R&D 등 지역역량의 강화와 지역 혁신성의 확보
- 셋째, 국민 중심의 혁신체계 및 활동의 추진
- 넷째, 혁신도시의 역할 강화
- 다섯째, 균형발전 지표의 개발과 활용
- 여섯째, 사회혁신 역량의 강화와 활용
발제문2 : 문재인 정부의 재정분권과 재정조정 실현 방안 - 곽채기 동국대학교 행정학과 교수
현재 우리나라의 세출분권화(0.429)는 OECD 국가의 평균 수준(0.329)을 크게 상회하는 높은 수준을 유지하고 있으나, 세입분권화(0.170)는 OECD 국가의 평균 수준(0.193)에도 미치지 못하는 상황에서 세입-세출 분권화 수준 간 갭(재정갭)이 크게 존재하는 문제점이 발생하고 있음
- 이러한 재정갭을 중앙정부가 운영하는 지방교부세, 국고보조금 등과 같은 이전재원으로 보전하는 과정에서 지방정부의 중앙정부에 대한 재정의존성이 심화되어 왔음
- 특히, 세입분권화가 수반되지 않은 상황에서 높은 수준의 세출분권화로 인해 국고보조금 규모와 역할의 비대화가 초래되어 2018년 당초 예산기준으로 전체 70.7조원의 국고보조사업을 수행하기 위해 지방자치단체는 자체재원 중 23.4조원을 지방비로 부담하고 있음
- 또한 국세 수입의 54.2%가 지방재정조정 재원으로 지방정부(지방교육자치단체 포함)에 이전되고 있고, 지방정부는 지방세의 1.864배에 해당하는 수입을 중앙정부로부터 이전재원으로 이전받고 있음
- 그 결과 지방정부는 실질적으로 국세 수입의 64.5%를 사용하고 있음에도 불구하고, 이를 직접 자주재원으로 확보하는 비율이 낮아 지방재정 운용에 있어 책임성과 재정규율이 약화되는 문제점이 노정되고 있으며, 이러한 중앙정부와 지방정부 간 재정분권 상의 문제점은 지방정부 내에서 광역과 기초자치단체 간에도 그대로 노정되고 있는 상황임
현재 우리나라 지방재정(지방교육재정 포함)이 안고 있는 이러한 문제점을 해소하는 한편 획기적인 자치분권의 추진을 뒷받침하기 위해 문재인 정부는 100대 국정과제 중 하나로 “지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권”을 설정하여 추진하고 있음
- 이를 위해 문재인 정부는 2018년 10월 30일 관계부처 합동 재정분권 추진 방안을 발표하였음
- 우선 1단계(2019~2020)로 지방소비세 세율을 10%p 인상하고, 소방안전교부세의 교부율을 25%p 인상하는 한편 2020년에 3.5조원 상당의 중앙정부 기능의 지방이양을 추진하고,
- 지방세 확충 과정에서 발생하는 재정격차 완화를 위해 수도권 자치단체로 하여금 지방소비세 세율 추가 인상분에 대한 지역상생발전기금 출연 등을 추진하며,
- 이어서 2단계(2012~2022)로 지방재정제도를 근본적으로 개편하여 2022년까지 현재 77% 대 22% 수준인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 상향 조정할 계획임
지난 해 정부가 발표한 이러한 재정분권 추진방안은 1단계 계획만 구체화되어 있고, 2단계는 아직까지 구체화되어 있지 않은 상황임
- 그런데 1단계 재정분권 추진방안에 따라 재정분권이 추진되고, 2단계 계획이 제대로 이행되지 않을 경우에는 다음과 같은 문제점이 발생할 것으로 예상됨
- 즉, 1단계 재정분권 추진방안은 광역자치단체 중심의 지방세 확충 방안만 제시하고 있을 뿐 기초자치단체를 위한 재정분권 추진 방안은 마련되지 않았으며, 또한 수도권 자치단체와 대도시 자치단체에 유리한 재정분권 방안임
- 그 결과 1단계 재정분권 추진 방안은 지역 간, 자치단체 간, 자치단체 계층 간 재정형평화 기능을 저해하는 결과를 초래할 위험성을 안고 있음
따라서 1단계 재정분권 추진 방안이 안고 있는 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 2019년 중에 논의하는 것으로 상정하고 있는 2단계 재정분권 추진 방안을 마련하는 과정에서는 다음과 같은 기본원칙과 방향에 따라 구체적인 정책방안을 설계할 필요 있음
첫째, 문재인 정부의 재정분권 추진 핵심 목표인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 조정하는 것을 통해 구현하고자 하는 정책목표가 무엇인가를 명확하게 정의할 필요가 있음
- 특히, “증세 없는 재정분권 추진”을 견지하는 조건하에서 지방세 비율 상향 조정을 통해 지방정부가 사용하는 재원 규모를 증대하는 지방재원 확충을 지향할 경우, 중앙정부의 역할과 기능의 축소가 불가피하게 요청된다는 점에서 국세 대 지방세 비율 상향 조정의 목적이 무엇인가를 명확하게 정의할 필요 있음
둘째, 재정분권을 추진하는 과정에서 광역자치단체와 기초자치단체 간 균형 있는 재정분권 추진 및 재원 확충이 이루어져야 함
- 이런 점에서 1단계 재정분권 추진방안은 광역자치단체의 지방세 확충에 중점을 두었기 때문에 2단계 재정분권 추진방안에서는 기초자치단체의 지방세 확충을 중심으로 한 재정분권 추진 방안이 집중적으로 검토될 필요 있음
셋째, 재정분권은 중앙정부와 지방정부 간 역할과 기능 배분 체계, 재원배분체계, 정부간 재정관계 및 재정조정제도 등이 함께 어우러져 하나의 시스템을 구축해야 함
- 이런 점에서 우리가 재정분권을 통해 구현하고자 하는 지방재정시스템은 “협조적 분권모델”을 지향할 필요가 있으며, 이러한 지방재정 모델을 전제로 지방세-지방교부세-국고보조금을 상호 연계한 패키지 개혁이 이루어져야 함
이러한 기본원칙과 방향을 전제로 구체적인 제2단계 재정분권 추진방안을 제시하면 다음과 같음
첫째, 기초자치단체 지방세 확충을 위한 재정분권 추진방안과 관련해서는 지방소득세의 세율 인상과 담배관련 개별소비세 수입을 지방세인 담배소비세로 이양하는 방안을 검토할 필요 있음
둘째, 광역자치단체의 추가적인 지방세 확충을 위한 재정분권 추진 방안과 관련해서는 현재 국세인 지역성 관련 개별소비세(특정한 장소 입장행위, 특정한 장소에서의 유흥음식행위, 특정한 장소에서의 영업행위), 유연탄 화력발전소에 대한 개별소비세의 세원을 지방세(레저세, 지역자원시설세)로 이양하는 방안, 특정자원분 지역자원시설세 과세 대상 확충 방안, 레저세 과세 대상 확대 방안(카지노, 체육진흥투표권, 복권 등) 등을 검토할 필요 있음
셋째, 재정분권 추진과정에서 불가피하게 발생할 수밖에 없는 지역 간, 자치단체 간 재정불균형을 완화하기 위해서는 지방교부세 배분방식에 대한 전면적인 개편을 통해 재정형평화 기능을 강화할 필요 있음
- 또한 지방소비세율 인상 과정에서 초래되는 수도권과 비수도권 간 재정력 격차를 완화하기 위해 수도권 자치단체의 출연을 통해 조성할 예정인 지역상생발전기금을 자치단체 간 수평적 재정조정제도로 보다 안정적이고 투명하게 운영할 수 있도록, 동 제도의 위상과 역할 및 배분방식을 전면적으로 개선할 필요 있음
넷째, 재정분권을 통해 중앙정부의 역할과 기능 및 재원의 실질적인 지방이양을 확대하기 위해서는 현재의 국고보조사업에 대한 적극적인 개혁 조치가 수반되어야 함
- 이를 위해 국고보조사업의 개혁은 기본적으로 “인력-조직-재원 일괄 지방이양 방식”에 따라 추진되어야 하며, 국민최저보장(national minimum)을 위한 사업(기초연금, 장애인연금, 기초생활보장)은 국가사업화하는 방식으로 지방비 부담 의무를 조정할 필요 있음