주민자치에 의해 근린자치체와 지방자치정부 형성하는 주권
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주민자치에 의해 근린자치체와 지방자치정부 형성하는 주권
  • (정리)김미연 기자
  • 승인 2019.08.28 18:51
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김찬동 충남대 교수

한국의 지방자치가 역주행하고 있다는 비판이 제기되는데, 이것은 지방자치제도를 실시하면 할수록 지방자치단체들의 중앙정부에 대한 의존도가 심화되고 있어서, 정부간 관계나 지방자치제도에 구조적인 문제점이 있는 것이 아닌가 한다. 즉 한국의 지방자치는 자치다운 자치를 하기 어려운 구조적 문제점이 있는 것이다
즉 이러한 역사적 배경에는, 1991년 지방자치제도를 재도입(부활)할 때, 헌법가치에 부합하는 ‘자치다운 자치’를 어떻게 할 것인가를 숙고하지 않고, 정치적인 이유로 30년 전의 지방자치제도의 구조를 그대로 답습하였던 것이다.
즉 첫째, 시.군 자치라는 1961년의 버전을 그대로 도입하여, 기초단위에는 시.군.구 자치로 한 것이다. 
둘째는 2층 자치계층을 농촌과 도시의 구분 없이 획일적으로 도입한 것이다. 즉 농촌지역이 도-시군 자치라는 2층제 자치를 도입하니, 도시지역인 광역시에도 광역시-자치구라고 하는 2층제 자치를 그대로 도입한 것이다. 
셋째로, 읍면동을 행정계층으로 하여, 국가행정사무를 처리하는 사무소로 존치하여 풀뿌리자치의 가능성을 차단한 것이다. 
그렇다면, 만일 제대로 된 지방자치 제도를 설계하면서 지방자치를 부활시키도록 하려고 하면, 어떻게 해야 할 것인가?
첫째 자치권의 연원이 고유권설에 입각하여 지방자치제도를 설계하여야 한다. 즉 국가의 전래설에 입각한 단체자치를 지방자치라고 보지 말고, 고유권설에 입각한 주민자치를 지방자치로 보는 관점(perspective)의 전환이 필요하다.
둘째, 국가의 행정조직을 구축하는 하향적(top-down) 제도와 시민사회의 자치조직을 형성하는 상향적(bottom-up) 제도를 조합하여 지방자치제도의 설계를 하여야 할 것이다.
즉 제도적 보장설은 국가의 주권과 시민사회의 주권의 두가지 축을 기반으로 하여 지방자치를 설계하는 제도설계의 철학을 가지고 있어야 한다. 특히 이러한 철학은 헌법이나 지방자치법을 입안하는 제도설계자들에게 요구되는 덕목(arete)이다. 이러한 철학의 부재가 현재의 지방자치법 전부개정안의 주민자치회 제도설계에 나타나고 있고, 이것은 지방자치의 근본을 훼손하는 것이라는 비판을 받게 되는 것이다.
셋째, 주민들이 거주하는 공간에서 자치권을 가질 수 있고, 공유서비스를 공급하는 책임을 다할 수 있도록 자기결정과 자치통제가 가능하도록 주민자치제도의 인프라를 깔아 두어야 한다. 이것이 가능한 공간은 도시지역과 농촌지역이 다르고, 도시지역은 아파트단지와 같은 구역자치관리가 가능한 시스템이 필요하고, 농촌지역은 리자치와 같은 공간규모에 마을공동체자치의 연합체로서 민주공화정이 작동할 수 있는 시스템이 필요하다.
넷째, 한국에서 지방자치는 무엇보다도 국가의 권한과 재원, 역량을 분권시켜서 지역(region) 권역이 수권그릇으로서 중앙정부와 대등할 수 있는 지방정부가 존재해야 한다.
그리하여 지역의 경제발전과 문화생활, 도시계획 등을 자급자족할 수 있는 권한과 재원과 역량을 구비한 지방정부여서, 지역주민들에게 직접 책임지고, 필요한 세원의 부담을 부가할 수 있는 권능이 있어야 할 것이다. 이것이 연방주의에 버금가는 지방자치제도의 요체일 것이고, 이러한 구조를 담보하는 것이 지역권역을 대표하는 상원의 설치로 이어져야 하는 것이다.
다섯째, 지역발전을 위해서는 지역대학이 거점이 되어서 지방정부, 풀뿌리 공동체조직, 지역시민단체, 지역언론, 지역경제단체, 지역상공회의소 등을 연계할 수 있는 권능을 가질 수 있어야 한다. 그리하여 지역대학과 지역거점대학이 지역의 인재를 길러내고, 필요하면 국가인재나 글로벌 인재로 파견할 수 있는 지역정체성이 필요하다. 지역주의로 인하여 지역정체성이 무너지면, 신신중앙집권화되어 지역이 쇠퇴하고 소멸할 위험성이 크다. 지역시민을 길러내는 네트워크의 중심으로서 지역대학의 역할이 필요하다.

주민주권의 논의는 국가와 시민사회의 경계선을 구분하는 것에서 시작하여야 한다. 즉 시민사회가 국가를 형성하고 사회계약에 의하여 정부의 권력에 정당성을 부여한다는 것이다. 그리고 주민주권에 의한 민주주의는 기본적으로 총회제에 의한 직접 민주정을 경험하고, 이를 통하여 민주적 지역인재들을 양육하여 보다 광역의 자치체를 형성하는 상향적 자치제도로서 구현되어야 한다. 대의제만으로서 민주주의가 성숙할 수 있는 것은 아니다.
한국의 지방자치 경험에서 민주주의의 실질화가 어려운 것은 직접민주제의 경험을 할 수 있는 근린생활구역 규모에서의 총회제에 의한 의사결정의 제도설계가 결여되어 있는 것이 원인임을 알 수 있다.
이 문제를 해결하기 위해서는 구역공동체자치와 근린자치체자치의 구분을 통하여 지역 생활공동체 차원의 주민자치를 경험할 수 있는 지역공동체 거버넌스를 제도 설계해주어야 한다(21세기 정치연구회, 2012:237). 주민거주지 차원에서 거버넌스의 도입을 통하여 지역의 인재와 자원의 결합을 통하여 지역공동체의 비전과 목표가 제시되고, 지역의 리더십이 형성되도록 생활공동체 경험과 훈련이 성장하여야 한다.
이러한 논의의 차원을 세 가지로 정리하면, 국가-시민사회 축과 직접(총회제)-간접(대의제)의 민주주의 방식의 축, 그리고 단체자치와 주민자치 기반의 지방자치 축으로 나눌 수 있다.
이것을 표로 제시하면 다음과 같다.

 


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