유급화에 따른
지방의원 겸직금지 입법을 위한 토론회
❏ 일 시 : 2005년 3월 21일(화) 10:00
❏ 장 소 : 국회본관 귀빈식당
❏ 주 최 : 민주당 정책위원회 / (재)국가전략연구소
❏ 주제발표 및 토론
❍ 발제자 : 손혁재(성공회대 NGO대학원 교수)
❍ 토론자 : 김상미(지방의회발전연구원 연구부장)
박봉국(단국대 초빙교수)
이재명(참여연대 협동사무처장)
이주희(지방혁신인력개발원 교수)
지용호(前 서울시의원)
<목 차>
대표 인사말 1
[주제발표문] 지방의원의 유급화 겸직금지 (손혁재 교수) 3
1. 머리말 3
2. 지방의원의 유급화 4
1). 유급직의 필요성 4
2). 유급화 이전의 지방의원 보수 실태 5
3. 외국의 지방의회의원 유급제 사례 7
1) 영국 지방의원의 보수 7
2) 일본 지방의원의 보수 8
3) 프랑스 지방의원의 보수 9
4) 미국 지방의원의 보수 10
5) 독일 지방의원의 보수 12
4. 유급화를 둘러싼 논의들 13
1) 보수의 수준 13
2) 의원정수의 문제 14
3) 주민참여제도 강화 15
4) 지방의회의 독립성과 자율성 15
5) 지방의원의 노력 16
5. 맺은말 16
[토론문] 김상미 (지방의회발전연구원 연구부장) 18
Ⅰ. 머리말 18
Ⅱ. 지방의회의원의 겸직금지 내용과 범위 18
1. 지방의회의원의 겸직 및 겸업금지 19
2. 외국 지방의회의원의 겸직제도 21
1) 영국 21
2) 일본 22
3) 프랑스 23
4) 독일 26
Ⅲ. 맺은말 27
[토론문] 박봉국 (단국대 초빙교수) 30
1. 겸직금지 제도의 의의 30
2. 겸직금지의 내용 30
3. 겸직금지 위반에 대한 제재 32
4. 선출직 공직자와 일반직 공무원의 겸직금지의 차별화 33
5. 지방의회의원의 겸직제한의 기준 35
1). 지방의회의원의 겸직이 예상되는 직 35
2). 겸직제한의 기준 36
6. 지방의원의 겸직제한 입법에 대한 의견 38
[토론문] 이재명 (참여연대 협동사무처장) 39
● 지방자치단체 선출직 공직자의 이해충돌 39
□ 접근 방향 39
□ 지방의회의원의 이해충돌 형태 39
□ 소유재산으로 인한 충돌 40
● 지방의원의 겸직을 통한 영리행위 사례-서울특별시의회 의원 41
● 겸직으로 인한 이해충돌 해소방안 43
□ 지방의회 의원 영리행위 제한 43
□ 의견 45
[토론문] 이주희 (지방혁신인력개발원 교수) 47
1. 연간보수수준 검토 47
2. 보수수준 결정의 기준 48
3. 서울시자치구의원의 월정수당 및 연봉권고안 49
4. 지방의원 월정수당과 관련된 문제 50
가. 겸직 및 겸업금지 문제 50
나. 총액인건비 제도의 적용문제 50
다. 의원의 의정활동 성과보상 문제 50
[토론문] 지용호 (前 서울시의회 의원)
인 사 말
우리나라의 지방자치는 짧은 역사를 가지고 있습니다. 물론 5.16 군사쿠데타 발생 전까지 약 9년 동안 지방자치를 실시한 바가 있지만, 당시 이승만 정권이 장기집권을 위한 지지 세력으로 이용함에 따라 1960년 12월 지방선거를 제외하고는 제대로 실시되지 못했습니다.
30여년이 지난 후 민주당의 전신인 당시 평화민주당은 단식 등의 투쟁을 하면서 우리나라의 지방자치 부활을 주장하였고, 결국 1991년 3월과 6월에 각각 실시된 기초의원 선거와 광역의원 선거를 계기로 부활 되었습니다.
1995년 6월 27일 지방의회 의원과 자치단체장을 주민이 직접 동시에 선출함으로써 풀뿌리 민주주의라 일컫는 지방자치가 외형적으로나마 본격적으로 실시되었습니다.
그러나 지방의회 권한의 제약이 많아서 지방자치관련법규로는 본격적인 지방자치의 실현이 미흡하고 또한 중앙정치가 지방자치를 발전시킬 수 있는 의식 등 많은 개선책이 요망되고 있으며, 특히 지방의회 의원들의 전문성과 자질 문제는 자주 지적되어 왔습니다.
민주당은 제16대 국회에서 지방의원들의 전문성 제고를 위한 방안으로, 그 동안 수당 등의 형식으로 지방의원에게 지급하고 있는 금전적 보상을 월정급여의 형태로 지급하는 ‘지방의원 유급화’ 입법을 추진하여 지난해 지방자치법이 공포되었습니다.
최근 5·31 지방선거를 앞두고 지방의원 유급화에 대한 보도가 그치지 않고 있습니다. 다양한 전문가들을 지방의회로 끌어들이는 요인이 되고 있다는 긍정적인 시각과 함께 지방자치단체의 재정형편이 가뜩이나 어려운 상황에서 시기상조라는 일부의 주장도 있습니다.
지방의회의원 유급제가 시행됨에 따라 발생될 수 있는 부작용 방지를 위하여 겸직금지 등 제도마련에 구체적인 논의가 필요합니다.
민주당은 지방자치의 대계 차원에서 폭넓은 방안을 위해 장기적이고 합리적인 방안을 모색하여 이번 토론회가 끝나면 곧 바로 법안을 제출하려고 합니다.
오늘 정책토론회에 참여하신 발제자와 토론자 여러분들은 그 동안 지방자치 제도와 운영에 관해 꾸준히 연구해 온 전문가들입니다. 숫한 고난과 역경에도 대한민국의 민주화를 일궈온 민주주의의 정통 세력인 민주당이 합리적인 지방자치 제도 마련을 하는 데에 고견을 주시길 기대 합니다. 정책방안 마련을 위해 노고하시는 김효석 정책위원회 의장님을 비롯한 참석자 여러분 모두에게 존경과 감사의 인사를 드립니다.
2006년 3월 21일
민주당 대표 한 화 갑
[주제발표문]
지방의원의 유급화와 겸직금지 문제
손혁재 (성공회대 NGO대학원 교수)
1. 머리말
지방의회 의원이 유급직이 되었다. 그러나 이를 둘러싼 논의가 끊이지 않고 있다. 지방의원에게 생활급에 해당하는 세비를 지급하는 유급제를 할 것인가, 아니면 지금처럼 무보수 명예직으로 놔둔 채 몇 가지 수당만 지급할 것인가 하는 것은 지방의회가 구성된 이후 지속적으로 논란이 되었던 주제이다.
그동안 지방의원은 무보수 명예직이었다. 그러나 지방의원들은 사실상 지방의정 업무를 전담하는 직업정치인으로서의 역할을 담당했다. 지방의원들에게 의정활동비와 회의수당 등이 지급되지만 이것은 생활비는커녕 의정활동 수행에 들어가는 비용도 충당하지 못하는 수준이었다. 따라서 유급제 요구는 오래 전부터 있었다. 지방의회가 주민의 편에 서서 집행부를 감시하려면 역량 있는 전문가들이 많이 진출할 수 있도록 하는 유급화해야 한다는 것이다.
유급제가 지방자치단체들의 재정자립도가 낮은 상황에서 재정적 부담이 되는 것은 사실이지만 긍정적인 면이 더 많을 것으로 보인다. 유급화로 지방의원의 역할과 위상이 제고되면 지방의원들이 자질이 높아지고 윤리의식도 강화될 것이다. 분권화 추세에 맞춰 중앙정부의 권한이 대폭 지방으로 이양되고 있으나 지방의원들의 전문성이 떨어져 지방행정을 제대로 감시·견제하지 못하는 것이 현실이다. 유급제는 특히 전문직종사자, 여성, 시민운동가와 젊은 층이 생계의 걱정 없이 지방의회에 많이 진출하도록 함으로써 지역경제, 교육, 환경문제 등 전문적 연구와 활발한 활동에 도움이 될 것이다.
다른 나라를 보더라도 무보수 명예직으로 출발했던 지방의원이 유급직화되는 추세이다. 명예직 시민의회가 점차 전문직 정책의회로 바뀌는 것이다. 명예직을 고수하는 나라에서도 각종 명목으로 보수성 급여를 지급하고 있는 실정이다.
유급제가 제대로 실시되는 데에는 적지 않은 어려움이 따를 것이다. 예산을 이유로 유급제를 반대하는 목소리는 아직도 높다. 지방의원의 정수를 줄여야 한다는 주장도 있다. 유급화로 위상이 높아진 지방의회에 대한 주민의 통제장치를 마련하기 위해 주민소환제와 주민소송제부터 도입해야 한다는 주장도 있다. 또 이제는 지방의원들이 경제적 어려움 없이 의정활동을 할 수 있게 되었으므로 겸직을 금지해야 한다는 주장도 나오고 있다.
2. 지방의원의 유급화
1) 유급직의 필요성
유럽지역에서는 지방의원을 명예직으로 보는 경향이 강하다. 본연의 생업에 종사하면서 지역사회발전과 주민의 복지증진을 위하여 별도의 보수를 받지 않고 봉사하는 것이 시민으로서의 명예로운 의무라는 사회적 통념 때문이다. 이에 비해 지방의원을 유급직으로 하는 것은 일을 하면 마땅히 보수가 뒤따라야 한다는 경제적 관점에 바탕을 둔 것이다.
우리나라에서 지방의원을 명예직으로 규정했던 것은 지방의원의 직무가 고정급을 받을 만큼 많거나 전문성을 필요로 하지 않고 진정한 주민의 대표자로서 주민의 복지증진을 위해 봉사해야 한다는 데에 있었다.
이에 반해 지방의원의 유급직화가 지방의회 의정의 효율성을 올리기 위한 가장 중요한 대안이라는 주장이 있었다. 지방의원을 유급직으로 해야 지방의원이 그 직무에 전념할 수 있고 품위를 유지할 수 있으며 유능한 인사의 의회진출을 촉진시킬 수 있다는 것이다. 또 유급직으로 하면 지방의원이 부패에 연루되는 일이 줄어들 것이라는 주장도 있다. 현재 지방의회와 지방의원들이 제 역할을 다하고 있느냐는 비판이 쏟아지는 것은 유급화와는 별개의 문제다. 처우를 높여 준다고 해서 의원들의 자질과 자세가 향상될 것이냐 하는 의문 제기도 당연한 일이다.
의정활동에 대한 수당으로 지급되는 의원의 수당이 비현실적이어서 의원들의 활동기반이 취약해지므로 역량 있는 전문가 집단보다 자치단체와 이해관계가 있는 자영업자 위주로 지방의회가 구성되는 경향이 강했다. 2002년 6.13지방선거의 당선자 직업 분포를 보면 이런 점이 잘 드러난다. 기초의원 전체 당선자 3485명 중에서 전문직의 범주로 포함할 수 있는 변호사는 1명, 언론인 2명, 약사․의사 20명, 교육자는 21명에 지나지 않았다. 이에 비해 상업 524명, 건설업 230명, 농․축산업 718명 등 자영업자들의 비율이 압도적으로 높게 나타났다. 광역의원은 지역구 당선자 609명(비례대표 73명 제외) 가운데 변호사 1명, 언론인 2명, 교육자 14명, 약사․의사 12명에 그치는데 비해 상업 64명, 건설업 35명, 농․축산업 47명, 기타 118명으로 나타났다(중앙선거관리위원회, http://www.nec.go.kr/. 2002. 7. 17.).
연간 회의 일수가 120일로 되어 있고, 의정활동 준비와 자료 수집을 위한 시간까지 감안하면 건실한 직장생활을 하는 사람이 명예직으로 봉사하도록 규정한 것은 비합리적이다.
우리나라의 지방자치단체는 외국보다 관할하는 면적과 인구가 크고 많기 때문에 주민의 입장에서 집행기관을 견제하고 정책대안을 제시하기 위해 ´의원직´을 전문화된 직업군으로 인정해야 힐 필요성도 있다.
2) 유급화 이전의 지방의원 보수 실태
우리나라는 1949년에 지방자치법을 처음 제정했을 때 지방의원의 신분을 명예직으로 규정했다. 지방의원의 직무가 고정된 보수를 받아야 할 만큼 많지 않고 의원이 무보수로 주민에게 봉사함으로써 존경과 신임을 받을 수 있다는 점과 우리의 정치․경제․사회적 환경과 국민정서 등을 종합적으로 감안한 것이었다. 물론 실비보상적 성격의 의정 활동비, 여비 및 회의수당은 지급했다.
1989년 12월 30일 지방자치법을 개정해 일비와 여비를 지급할 수 있도록 했다. 그 뒤 지방의회가 부활된 후 1991년 12월 30일 지방자치법을 개정해 지방의회의 본회의 또는 위원회에 출석할 때에도 여비를 지급하도록 했다. 1994년 3월 16일 지방자치법이 다시 개정되어 의정 활동비를 지급하면서 1995년 6월에 선출된 제2기 지방의회의원부터 본회의 또는 위원회에 출석할 때 지급하는 여비지급 근거를 삭제하고, 일비를 회의수당으로 바꾸었다. 의정자료의 수집, 연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용의 보전을 명목으로 매달 의정활동비를 지급하도록 했다. 의정자료의 수집, 연구를 위한 보조활동비용은 시․도의회 의원에게만 지급했고, 회의 수당은 지방의회 본회의와 위원회에 실제 출석한 경우에만 지급했다.
지방자치법 제32조에 따라 의원들은 개별적으로 의정활동비, 여비, 회기수당 등을 대통령령이 정하는 범위 안에서 받았다. 이밖에 의회 차원에서 사용되는 공통경비와 수시지급경비를 지급받았다. 여기에는 의정운영공통경비, 기관운영업무추진비, 상해보상금, 원격지회의출석비 등이 있었다. 이렇게 해서 광역의원에게는 의정활동비가 월 108만원, 그리고 회기 수당이 1일 8만원으로 연간 120일이 지급되고 있다. 기초의원에게는 활동비 66만원에 회기 수당이 1일 7만원이 80일간 지급되고 있다. 따라서 광역의원은 월 204만원, 기초의원은 월 122만원을 받고 있는 것이다.
< 지방의회 지급경비 현황 >
구분
시․도의원
시․군․구의원
개인지급
경비
계
연간 2,040,000원
연간 1,220,000원
의정
활동비
연간 1,080,000원(월 90,000원)
연간 660,000원(월 55,000원)
회기수당
연간 9,600,000원
(80,000원×120일)
연간 5,600,000원
(70,000원 × 80일)
의정운영공통경비
1인 연간 510,000원
1인 연간 400,000원
공통 또는 수시지급
경비
의장단
활동비
․ 의장 : 400~500만원/월
․ 부의장 : 200~250만원/월
․ 상임위원장 : 120~150만원/월
․ 시․도지사가 자체기준 설정 운영
(130~230만원/월)
여비
․ 의장 : 1급 공무원 수준
․ 지방의원 : 2~3급 공무원 수준
․ 의장․부의장 : 2~3급 공무원 수준
․ 지방의원 : 4~5급 공무원 수준
상해
보상금
․ 사망 : 시․도의원의 2년분 회기수당
․ 장해 : 시․도의원의 1년분 회기수당
․ 상해 : 치료비 전액
․ 사망 : 시․도의원의 2년분 회기수당
․ 장해 : 시․도의원의 1년분 회기수당
․ 상해 : 치료비 전액
원격지회의 출석비
1일 5만원 정도: 숙박비+식비 1/3
1일 5만원 정도: 숙박비+식비 1/3
물론 이것은 생활비에도 미치지 못하는 적은 수준으로 각종 의정자료 수집과 활동에는 극히 부족한 비용이다. 따라서 지방의원들의 능동적 의정활동을 기대하기가 어려운 실정이었다. 이로 말미암아 의정활동에 많은 시간을 빼앗기는 경우 본업이 지장을 받게 되고, 본업에 충실할 경우 의정활동이 부실해지는 경우가 많았다.
또 무보수 명예직이다 보니 경제적 이유로 의정활동에 전념하기 어려울 것으로 예상되는 여성이나 전문직종 종사자, 다양한 주민의 대표자들은 아예 지방의회에 진출하려는 의사조차 갖지 못하는 경우가 많았다. 이로 말미암아 자영업 종사자나 재력이 있는 지방 유지들이 과대 대표되어 지방의회의 민주적 대표성이 손상되는 측면도 있었다.
3. 외국의 지방의회의원 유급제 사례
대부분의 나라들에서 초기에는 지방의원들의 신분이 무보수 명예직이었다. 그러다 최근에 이르러 경제적 필요성이 인식되어 유급으로 바뀌어가고 있는 실정이다.
1) 영국 지방의원의 보수
1948년까지 무보수였던 영국의 지방의원들은 현재 재정손실수당, 특별임무수당, 기타 여비 및 숙박비 등을 받고 있다. 1991년 4월에 확정된 현재의 지방정부체제에서 1년에 약 20,000파운드(우리 돈으로 약 3,500만원 정도)를 받는 전문 정치인이다. 1972년 처음으로 기본수당이 도입되었으나 1974-5년 사이 지방정부가 재조직될 때까지 지방의원은 보수를 받지 못했다. 1980년에는 의장과 야당대표 등의 특정직책에 특별책임수당을 지급하기 시작했다. 1989-90년 사이에는 지방의원은 하루 평균 최고 10.25파운드까지 참석수당을 받았다. 1991년부터는 기본수당, 특별책임수당, 참석수당의 3 가지 수당을 모두 받게 되었다. 지방의원에 대한 각종 수당은 지역별, 자치단체별, 의원별로 세분되어 크게 차이가 난다.
< 영국 지방의회의원의 특별임무수당 >
구 분
지급하는 자치단체 비율
평균 지급액(년)
의회 리더(집권당 다수)
49%
1,402 파운드
의회 의장(시장)
17%
1,477 파운드
차석 리더(부당수)
23%
799 파운드
의회 부의장
10%
456 파운드
분과 위원장
73%
501 파운드
분과 부위원장
24%
248 파운드
야당 리더(당수)
34%
572 파운드
4%
390 파운드
2) 일본 지방의원의 보수
일본의 지방의원들은 법률상으로는 무보수 명예직이지만 실제로는 보수를 받고 있다. 일본의 지방자치법은 국가공무원을 상근직과 비상근직으로 구분하고 있다. 유급직인 상근 공무원은 보수를 받고, 무급직인 비상근 공무원은 근무일수에 따른 급료를 지급하는 것을 원칙으로 하고 있다.
법률상 지방의원이 명예직인데도 보수를 지급하는 것은 행정의 분화․전문화에 따라 지방의원들에게도 전문적․기술적 경험과 지식이 요구되고 있어 비상근직․전문직의 혼합적 성격으로 변화되어가고 있기 때문이다.
자치단체의 인구 규모에 따라서 큰 격차를 보이고 있지만 전국 670여개 시의 지방의원들이 받는 보수는 월평균 100만 엔 정도이다. 지방의원들은 보수 이외에 정무조사비를 지급받는다. 1956년에 지방자치법이 개정되기 전에는 의원 개인에게 통신비, 교통비, 조사연구비, 퇴직금, 조위금 등을 지급했으나 지금은 기말수당, 비용변상 이외의 지급은 금지되어 있다. 다만, 의회 내의 회파를 단위로 하는 활동에 대한 보조금 지급은 인정하고 있다. 실제로 많은 자치단체가 조사연구비의 형태로 지급하고 있다.
< 일본의 지방의원 보수현황 >
직명
보수월액
비용변상
비고
철 도
차량1km당
일당1일당
숙박료1박당
식사료1박당
의장
120만엔
상급운임
37엔
3,150엔
15,700엔
3,150엔
상임위원회와 특별위원회 위원장은 35,000엔, 부위원장은 25,000엔이 가산된다.
부의장
108만엔
“
“
“
“
“
의원
97만엔
3) 프랑스 지방의원의 보수
프랑스의 지방의원은 무보수 명예직이다. 그러나 일반 지방의원에 대해서 의정활동시 지급경비(수당)는 공무원의 보수기준에 맞추어 결정․지급하고, 공직수행에 필요한 교통비 등 개별적인 실비변상을 병행하고 있다. 단체장․부단체장과 마찬가지로 특정업무를 위임받아 공무를 집행하는 지방의원에 대해서는 특정직무수행을 위한 수당을 지급하고 있다.
기초자치단체인 꼬뮨(Commune) 의원의 의정활동 수당은 인구규모에 따라 다르다. 주민 10만 이상의 지방의원에게 지급하는 의정활동비는 월 1,218프랑이다. 주민 10만 미만의 기초자치단체에서는 시장과 부시장의 의정활동비를 상한기준액으로 하여 이를 넘지 않는 수준에서 결정하도록 하고 있다. 파리, 리용, 마르세이유 등 대도시의 지방의원은 시장의 의정활동비 대비 최고 40%까지 지급할 수 있도록 규정되어 있다.
인구 규모
시장 수당액 대비
최고허용비율(%)
총액(Franc)
500명 이하
500-999명
1,000-3,499명
3,500-9,999명
10,000-19,999명
20,000-49,999명
50,000-99,999명
100,000-200,000명
200,000명 이상
파리, 리용, 마르세이유
40
40
40
40
40
40
40
40
40
40
1,017
1,441
2,627
3,644
4,661
5,508
6,356
9,534
10,063
12,182
중간자치단체인 데빠르뜨망도(Departement) 의원의 의정활동 수당은 인구 25만 이상의 자차단체 의원에게는 월 8,121프랑, 주민 124만 이상의 자치단체 의원은 월 14,212프랑 정도로 한정되어 있다. 광역자치단체인 레지용(Region) 의원에게는 인구 1백만 명이하일 때는 월 8,121 프랑, 주민 3백만 명 이상일 때는 월 14,212 프랑을 지급한다. 수당은 매년 재평가를 하는데 일반 의원들에 대해서는 10% 이내, 부단체장은 40% 이내에서 인상을 허용하고 있다. 광역단체장은 정해진 액수인 월 26,394프랑을 지급받는다.
4) 미국 지방의원의 보수
78,000여 개의 지방정부가 구성되어 있는 미국은 지방정부 형태가 다양하기 때문에 지방의원의 보수 체계를 일률적으로 유형화하기 어렵다. 인구 5만 이하인 도시에서는 대부분 지역공동체라는 의미에서 명예직으로 무보수 또는 거마비 정도를 받고 있으나 일반적으로 의원들에게 지급되는 보수의 수준은 높다. 기본적으로 위원회를 채택하는 지방정부는 자치단체의 보수가 많은 편이고, 의회관리형의 자치단체는 비교적 낮은 편이다. 인구 20만 이상의 도시에서는 상근직이 아닌 경우라도 최소 하위직 공무원 이상의 봉급을 받고 있다. 지방정부의 80% 이상이 지방의원에 대한 봉급을 연봉 형태로 지급하고 있다. 봉급 이외의 수당 책정에 있어 광역자치단체 의회 중 일부는 하루에 25＄이상 40＄이하로 책정하고 있다. 기초자치단체의 경우, 2,602개 중 정기회의의 수당 형식으로 보수를 지급하는 자치단체가 772개이고, 특별회의 수당 형식으로 지급하는 자치단체는 502개이다. 미국은 지방정부의 90% 이상이 의원 10명 이내인 소의회제를 채택하고 있다.
지방의원에 대한 대우가 좋은 것은 미국이 프랑스, 독일을 비롯한 유럽과 우리나라, 일본 등과 같은 단체자치가 아니라 주민자치를 하고 있기 때문이다. 자치에 관한 권한이 모두 지방정부에 있고 주정부나 카운티는 지방정부의 지원기능에 국한하고 있어 지방의회는 상대적으로 상당한 자율성을 갖고 위상도 높다.
< 광역자치단체(County) 의회의 의원 봉급 현황 >
지역
주이름
County이름
의원봉급
의장봉급
기타
비고
동부
New York
Westchester
연$34,000
연$59,000
○
New Jersey
Bergen
연$27,000
연$28,000
○
서부
California
Santa Barbara
연$55,000
연$55,000
○
Washington
Spokane
연$56,000
연$56,000
○
남부
Texas
Cameron
연$37,000
연$50,000
○
Florida
Hillsborough
$64,000
$70,400
○
북부
Michigan
Kalamazoo
$10,000
$11,000
○
Minnesota
Anoka
$45,000
$45,000
○
중부
Kansas
Sedgwick
$57,000
$57,000
○
Nebraska
Douglas
$23,000
$23,000
○
New England
Hampshire
Hilsborough
$13,000
$13,500
×
Main
Penobscot
$8,862
$9,285
○
< 기초자치단체(Municipal) 의회의 의원 봉급 현황 >
지역
주이름
County이름
의원봉급
의장봉급
기타
비고(의장)
동부
New York
Port Chester
연$5,200
연$12,633
○
시장
Babylon
연$42,000
연$72,000
○
Supervisor
New Jersey
Fort Lee
연$9,000
연$14,000
○
시장
Teaneck
연$4,500
연$4,500
○
시장
서부
California
Berkeley
월$875
월$1,750
○
시장
Arizona
Mesa
월$800
월$1,600
○
시장
남부
New Mexico
Albuquerque
연$7,000
연$7,000
○
Alabama
Birmingham
연$22,500
연$25,000
○
북부
Wisconsin
Madison
연$4,700
연$4,900
×
Montana
Billings
월$400
월$800
○
시장
중부
Missouri
Springfield
없음
월$200
×
시장
Colorado
Co.Springs
연$6,250
연$6,250
○
시장
NewEngland
Massachusetts
Cambridge
연$41,080
연$61,360
○
시장
Connecticut
Stanford
없음
없음
○
New Hampshire
Hooksett
연$1,500
연$2,000
×
×
< 미국의 10대도시 지방의회 >
도시명
인구
의원수
직업
급료
임기
연임제한
New York
738만
51
Full-time
$70,500
4년
2회
Los Angeles
355만
15
Full-time
$98,070
4년
2회
Chicago
272만
50
Part-time
$23,000
4년
무제한
Houston
174만
14
Part-time
$37,030
2년
3회
Philadelphia
148만
17
Part-time
$65,000
4년
무제한
San Diego
117만
8
Part-time
$20/매회의
4년
무제한
Detroit
100만
9
Full-time
$66,000
4년
2회
Dallas
105만
14
Part-time
$50/매회의
2년
4회
Phoenix
116만
8
Full-time
$37,500
4년
2회
San Antonio
107만
10
Full-time
$49,000
2년
2회
5) 독일 지방의원의 보수
독일은 지방의원을 명예직으로 보는 대표적인 나라이다. 독일의 지방의원들은 특별한 급여는 없고 업무수행과 관련된 사무지원비를 실비로 보상받고 있다. 실비보상은 월별 정액제와 월별정액 및 회의시 일비를 지급하는 두 가지 유형이 있다. 정액 사무비와 회의비 외에도 지방의원들은 직위에 따른 월별사무비가 별도로 주어진다.
우리나라 시읍면에 해당하는 기초자치단체인 게마인데(Gemeinde)의 시장은 명예직이지만 지방의원 보상액의 3배에 해당하는 사무비와 회의비를 받는다. 위원회 위원장은 지방의원 보상액의 2배를 지급받는다. 다른 지역에 지역을 대표해서 참석하는 경우 출장비와 여비를 지급받는 등 최대한 실비보상 원칙을 강조하고 있다.
광역의원에 해당하는 베를린 시 의원은 월 4,790마르크 정도의 고정적인 월급을 받고 있다. 여기에 대해서는 세금을 납부해야 한다. 그밖에 월 1,3000마르크의 포괄경비까지 지원 받는다. 주민대표로서의 업무수행이 특히 광역의 경우 직업적 활동에 이를 정도로 크다는 사실이 고려되어 자기직업 활동에 제한을 받는 것은 보상해야 한다는 논리에 따른 것이다.
< 독일 지방의원의 실비보상(마르크) >
구분
주민수
월별정액지급액
월별정액사무비+회의비 지급액
게마인데
20,000까지
20,001-50,000
50,001-150,000
150,001-450,000
450,000이상
310
422
562
701
839
165+29
277+29
417+29
556+29
694+29
크라이스
250,000이하
250,000이상
504
643
417+29
556+29
특별시
275
4. 유급화를 둘러싼 논의들
지방의원 유급제에 대해 국민들 사이에서는 반대 의견이 아직도 높은 게 사실이다. 일부 지방의원들이 보여준 수준 이하의 행태에 실망이 크고 의정활동도 주민 이익을 위한 것이라는 실감이 나지 않기 때문이다. 일부 의원들은 자기 사업·소속 단체의 이권에 집착한다는 비판을 받고 있다. 자치단체 견제는커녕 유착 관계를 맺고 오히려 부조리를 조장한다는 비난을 받기도 한다.
1) 보수의 수준
유급제의 취지를 살리기 위한 보수의 수준은 어느 정도가 되어야 할 것인가. 유급제를 도입한 근본 취지를 살리되 지나친 재정적 부담이 되지 않을 수준에서 결정되어야 할 것이다.
현재 시․도의회 의장단협의회 등에서는 부단체장 수준의 보수를 요구하고 있다. 시․도의원의 경우 부지사, 시․군․자치구의원의 경우 부시장․부군수․부구청장 수준의 보수를 받아야 한다는 것이다. 이 수준에 맞추려면 시․도의원은 연 9000만원, 시․.군․자치구의원은 연 7500만원 정도를 줘야 한다. 이에 비해 시장․군수․구청장협의회는 지방의원 유급수당을 3천700만-4천200만원으로 권고하고 있다. 한국공공자치연구원 주최로 열린 ‘지방의원 보수액 책정에 관한 공청회’에서 명지대 정세욱 교수는 기조발제를 통해 광역의원은 6천-7천만원, 기초의원은 4천-5천만원(의정활동비와 월정수당 포함)이 적당하다는 의견을 제시했다. 해당 자치단체의 국장급 수준에 맞춘다면 재정적 부담이 완화될 것이다.
보수 수준은 중앙정부가 일률적으로 정하기보다는 자치단체의 규모와 재정력(재정규모와 재정자립도), 지방의원의 수 등을 감안해 자치단체가 자율적으로 결정하도록 해야 한다. 의회비를 지방자치단체 예산총액의 일정 비율 이내로 연동시킬 수도 있다. 일본처럼 주민대표들이 참여하는 보수심의회를 구성하는 방안도 있다.
2) 의원정수의 문제
한국의 지방의회는 대의회제를 채택했다. 무보수 명예직이고 지역 주민의 참여를 확대한다는 명분이었다. 유급제가 실시되면 소의회제로 바꾸어야 한다는 주장들이 있다. 재정 부담을 줄여야 한다는 것이다.
유급제를 전제로 지방의원의 수를 대폭 줄이는 것은 바람직하지 않다. 또 현실을 정확히 파악하지 못한 결과이다. 우리나라 지방의회의 의원 수는 많은 편이 아니다. 따라서 유급제를 전제로 의원수를 더 줄이는 것은 지금도 취약한 주민대표기능을 포기하는 결과를 낳을 수 있다. 또 의원 정수를 기계적으로 줄이면 대표성 약화의 문제가 발생할 수도 있다.
풀뿌리 지방자치의 기본원리를 충족시키면서 재정부담을 완화하기 위한 방안으로 기초 및 광역의원의 겸직을 허용하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 광역의회 선거를 별도로 치르지 않고 각 기초의회의 선임자들이 광역의원을 겸임하거나 광역의원을 기초의원들의 선출로 겸임하도록 하는 방안을 도입할 수 있을 것이다. 프랑스 등 유럽에서는 공직에 대하여 의원 겸직을 허용하고 있다. 프랑스의 경우는 원칙적으로 공직에 대하여 지방의원의 겸직을 허용하면서 몇 가지 제한만 두고 있다. 유럽의회 의원, 지방의원, 파리시 이외의 인구 2만명 이상의 꼬뮨의 단체장, 파리시 이외의 인구 16만 명이상의 꼬뮨의 부단체장은 공직을 2이상 겸직할 수 없다.
간혹 대의회제 아래서 지방의원들이 전문성을 확보하게 되면 집행부에 대한 과잉통제를 유발할 수 있으므로 소의회제로 전환해 의원 정수를 감축해야 한다는 주장이 있는데, 이는 지방자치의 본질을 외면한 어이없는 발상이다.
3) 주민참여제도 강화
이권·인사 개입 등을 저지르는 지방의원에 대해 주민들이 직접 견제할 수 있도록 주민이 지방행정에 참여할 수 있는 다양한 통로를 만들어야 한다. 지방정치 차원에서 채택할 수 있는 주민참여제도로는 주민발안제도(local initiative), 주민투표제도(local referendum), 주민소환제도(local recall) 등이 있다.
더 많은 민주주의(more democracy)를 통하여 지방자치의 활성화에 커다란 구실을 하게 될 주민투표제는 이미 도입되어 있다(지방자치법 제113조). 오랫동안 국회의 직무유기로 주민투표법이 제정되지 않아 실제로 시행되지 못하다가 참여정부에 들어와 비로소 주민투표법을 제정했다. 주민투표제도는 더 많은 민주주의(more democracy)를 통해 지방자치의 활성화에 커다란 구실을 하게 될 것이다.
주민발안제도는 선거권을 가진 일정수의 주민이 조례의 제정․개폐, 정책대안 등을 의회에 제출하도록 한 제도이다. 주민소환제도는 지방의회의 해산이나 단체장의 해직을 청구할 수 있도록 허용하는 것이다.
지방정부의 행정사무에 대해 주민들이 감사를 청구할 수 있도록 보장하는 주민감사청구권(지방자치법 제 13조의 4)은 소구권 성격에 가까운바, 이를 주민의 직접참정권으로 강화시켜야 한다.
주민소송제도와 민원배심제도도 주민참여의 중요한 통로이다. 민원배심제도는 합리적이고 양심적인 시민의 판단에 의해 민원을 해결하는 제도로 일종의 옴부즈맨 제도라 할 수 있다. 이는 민원의 해결에 공무원이나 전문가가 아닌 민간인의 참여를 보장하게 된다. 또 지방의회에서 주민질의를 제도적으로 보장하거나 지방의회의 결의안에 대한 주민의 이의제기를 보장해주어야 한다.
4) 지방의회의 독립성과 자율성
지방의회 활성화를 위해서는 보좌관제를 도입하고 의회사무처 직원에 대한 독립적 인사권을 통하여 의회의 독립성과 자율성이 보장되어야 한다.
유급보좌관 제도는 의회 자체가 의원들의 전문성을 제고하기 위해 필요한 제도이다. 지방의원의 의정 활동을 보좌하는 인원이 너무 적다. 또한 현재와 같이 의회사무처 직원을 집행부에서 관장하는 것은 문제가 있다. 의회 사무국(전문위원 포함)에 대한 인사권을 지금처럼 지방자치단체장에게 주면 안 된다. 국회처럼 사무국에 대한 인사권은 의회가 행사해야 한다. 의회 사무처의 인사권 독립을 위한 `의회직렬제´를 신설해야 한다.
5) 지방의원의 노력
지방의원의 유급제에 맞추어 의원들 스스로의 자질 향상과 전문성 제고가 선행되어야 한다. 정부의 권한이 대폭 지방으로 이양되면서 지방행정의 권한과 책임이 확대되고 있다. 이에 따른 지방의회의 감시․견제의 기능과 역할도 커지고 있다. 따라서 앞으로 지방의회의 기능은 의원 개개인의 높은 자질과 전문성이 요구된다.
일부 지방의원들이 개인적 이익을 추구하기 위하여 지방의회에 진출하는 사례가 있었다. 특히 개인사업을 하는 의원들이 자신의 사업을 보호하기 위하여 또는 확대하기 위하여 지방의원직을 이용하는 사례들이 있었던 것도 사실이다. 따라서 의원 스스로 권위를 높이려는 부단한 노력이 있어야 된다.
5. 맺음말
지방자치단체가 하는 일은 주민의 삶과 매우 밀접한 관련을 맺고 있다. 마을의 도로 포장, 쓰레기 수거, 상하수도 설치 및 관리, 방범, 소방, 교통 문제, 학교 시설, 복지 시설, 주거 환경 등 주민들의 일상생활과 직접적으로 관련된 문제들이다. 지방자치를 생활 정치라 부르는 까닭은 이 때문이다.
지방자치는 지역 살림을 잘 꾸려 나가기 위해 주민들이 직접 또는 자신들의 대표를 내세워 참여하는 터전이다. 따라서 지방자치단체는 지역 실정에 맞는 공공 서비스를 주민들에게 공급해야 한다. 지방자치는 지방 정치와 행정의 민주화를 통해 지역 주민의 공공복지를 실현하는 데 가치가 있다.
현단계의 지방자치가 적지 않은 문제점을 드러냈지만 지방자치가 뿌리를 내릴 수 있는 가능성을 보여주었다. 지방자치가 오랜만에 부활된 데다 지방자치단체의 장이나 지방의원들에게 권한이 별로 주어져 있지 않았던 점을 생각하면 더욱 그렇다. 사실 지방자치단체가 중앙정부의 부당한 간섭을 받지 않고 독자적으로 할 수 있는 일은 거의 없었다. 지방분권이 이뤄지면 지방자치는 더욱 발달할 것이다.
중앙정부와의 관계를 보면 지방자치단체의 권한과 기능이 약하지만 지방자치단체에 중앙정부가 개입하고 간섭할 틈은 그렇게 넓지 않다. 지방자치단체 내부를 들여다보면 의회의 권한과 기능이 상대적으로 약해 지방자치단체의 장을 효율적으로 견제하지 못한다. 또 주민참여의 통로도 거의 막혀 있다. 따라서 지방자치단체의 장이 독선적인 행정을 펼쳐도 견제할 방법이 별로 없다.
참여민주주의를 이루는 지름길의 하나가 지방자치의 활성화이다. 국민이 자신의 삶의 터전에서 공동체적인 삶을 스스로 계획하고 꾸려나가는 것은 민주주의 발달에 커다란 도움을 준다. 그러기 위해서는 중앙집권의 통치구조를 지방분권 체제로 바꾸어야 한다. 이런 의미에서 참여정부가 지방분권과 지역균형 발전을 국정 3대 목표의 하나로 정하고 획기적인 국가-지방의 권한 재배분, 재정분권, 자기혁신 등을 집중적 효과적으로 추진하려는 것은 환영할만한 일이다.
지방자치는 ‘지방의 일을 스스로 다스리는 것’이다. 지방의 일이라 함은 특정지역의 정치와 행정을 말한다. 스스로 다스린다는 것은 자기의 일을 남의 간섭 없이 자신의 의사나 능력을 바탕으로 해서 독립적 자율적으로 처리한다는 의미이다. 따라서 지방자치는 “일정한 지역과 그 지역에 살고 있는 주민을 기초로 주민이 선출한 지방자치단체가 중앙정부로부터 상대적으로 독립하여 주민이 부담하는 조세를 사용해서 주민의 일상생활과 밀착된 그 지역의 사무를 단체 자신의 권위와 책임 아래 단체구성원인 주민의 의사에 따라서 결정 집행하는 것”이다.
지역간 기회의 불균형을 완화하고 국토의 균형발전을 기하기 위해서는 우선 지방 자치단체장과 지방의회의원을 주민이 선출하는 데 그치는 외형적인 지방자치제에서 벗어나 실질적이고 적극적인 지방자치제가 이루어지도록 분권화되어야 한다. 중앙정부가 가진 권한과 기능의 상당부분을 지방자치단체로 이양함으로써, 지방자치단체가 상황에 따라 중앙정부와 긴밀히 협력하면서도 지역실정에 맞는 독자적인 계획권과 결정권을 확보하여 지역발전을 이끌어갈 수 있는 체제를 갖추도록 해야 한다.
[토론문] 김상미 (지방의회발전연구원 연구부장)
지방의원 유급화와 겸직 금지 규정
Ⅰ. 머리말
우리나라의 경우 지방의회의원의 신분은 1988년 지방자치법 개정 당시에는 동법 제32조에서 무보수 명예직을 분명하게 선언하고 있다. 그 후 1994년 지방자치법의 개정으로 의정활동비가 신설되어 무보수 명예직에서 무보수란 명칭은 사라지고 명예직으로 전환됨에 따라6.27 지방선거에서 선출된 의원들은 매월 의정활동비를 지급받을 수 있었다. 그동안 명예직과 겸직이라는 한계 때문에 특정 직업의 집단이 지방의회에 진출할 가능성이 있었지만, 2003년 7월 지방자치법 제32조는 명예직이라는 규정을 삭제하여 유급제를 실행할 수 있는 기반을 만들었다.
지방의회의원의 보수는 획일적으로 논할 사항이 아니라 대의회제인지 소의회제인지, 비상근직인지 상근직인지, 명예직인지 그렇지 않은지와의 상관관계를 가지는 것이 일반적이기 때문에 유급제의 시행과 동시에 기초의원 정수 축소가 단행되었으며 이어 겸직 금지의 문제가 거론되고 있다.
정수 축소에 이어 거론되고 있는, 겸직금지는 지방의회의원만 금지되어 있는 것은 아니고 공직사회에 널리 존재하고 있지만 지방의회의원의 겸직문제는 의원의 신분과 특히 관련 있다. 일반적으로 보수와 관련된 지방의회의원의 신분은 무보수 명예직과 유급직으로 구분되는데 지방의회의원의 신분이 명예직인지 유급제인지에 따라 겸직제한이 다양하게 나타난다. 겸직과 관련하여 영국의 경우 지방정부관리위원회(Local Government Management Board)가 조사한 자료에 의하면 전업 지방의원이 29.6%인데 이는 런던광역시의회를 제외한 대부분의 의회가 명예직을 택하고 있다는 이유가 많고, 일본의 경우 전업 지방의원이 과반수 이상에 이르고 있는데 이는 유급직의 영향 때문일 것이다.
우리나라에서도 지방자치법 제33조에 겸직금지를 규제하고 있지만 현실적으로 지나치게 범위가 넓다는 문제점이 지적되고 있기도 하다. 이에 외국의 제도를 살펴보고 우리의 방향 설정을 고려해 본다.
Ⅱ. 지방의회의원의 겸직금지 내용과 범위
1. 지방의회의원의 겸직 및 겸업금지
지방의회의원의 겸직금지는 의원으로서 직무수행에 지장이 있는 경우와 사회의 통념상 공직자로서의 지위와 권한을 남용할 소지가 인정될 때에는 다른 직을 겸하는 것이 금지되고 있다. 지방자치법 제33조 제1항은 겸직금지 대상 직종을 열거하고 있으며 동조 제2항에서는 당해 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 금지하여 의원의 직무수행상의 공정성을 확보하고 있다. 동법 제33조 제1항의 겸직금지는 특정한 공직에 있는 자가 해당 직무를 완벽하게 수행하는데 방해가 되거나 또는 정당치 않다고 생각되는 직업을 겸하는 것을 금지하는 것을 말한다. 동법 제33조 제2항의 겸업금지는 지방의회의원은 당해 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래 및 이와 관련된 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인 등을 할 수 없도록 규정하고 있다. 또한 지방의회의원으로서 겸직이 금지된 직에 있는 사람이 지방의회의원 선거에 입후보하고자 할 때에는 선거일전 60일까지 그 직을 그만두어야 한다(공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항).
지방의회의원이 지방자치법 제33조 제1항에서와 같이 임기 중 법률에 의하여 겸할 수 없는 직에 취임한 때에는 퇴직사유가 되고(지방자치법 제70조), 동조 제2항과 같이 거래 등의 겸업금지사항을 위반한 경우에는 징계의 사유(지방자치법 제78조)가 되어 지방의회의 의결로서 징계할 수 있다.
그러나 어떤 것이 겸직금지의 범위이며 겸업내용인지에 대해서 일반적 기준이 존재하는 것이 아니기 때문에 실제에서 겸업금지규정 범위에 대한 판단은 명료하지 않은 경우가 많아 지방자치법은 지방의회의원의 피선거권의 유무를 결정하는 것과 동일한 절차로 지방의회가 결정하는 것으로 하고 있다. 지방의회의원이 겸업금지에 해당하느냐 않느냐에 대한 지방의회의 결정을 위한 발안권은 의원에게 귀속되며 출석의원 2/3이상의 동의를 통하여 지방자치법 제33조의 겸업금지의 규정에 해당한다고 결정되었을 때 당해 의원은 그 결정이 내린 때부터 그 직을 상실한다. 이 지방의회의 결정은 확인적 성격이 아닌 창설적인 성격을 띠기 때문에 겸직금지에 해당한다는 사실이 이미 과거에서부터 시작되었더라도 의원이 신분을 상실하게 되는 것은 결정이 있는 그날부터이다.
우리나라의 경우 지방자치법 개정이후 줄곧 겸직금지의 범위가 확대되어 왔으며 현행 지방자치법은 더욱 금지범위를 확대하고 있다.
<표 1> 지방자치법상 겸직 및 겸업금지 대상의 변화과정
구 분
제정(1949)
2차 개정 (56.2.13)
5차 개정
(60.11.11.)
7차 개정
(89.12.30.)
겸직금지
대상
당해 자치단체의 유급직
국가 또는 자치단체의 유급직
국가와 자치단체 및 공공단체의 유급직
국가와 자치단체 및 공공단체의 유급직, 헌법위원회 및 각급선거관리위원, 교육위원, 정부투자기관 임직, 지방공사
겸업금지
대상
당해 자치단체와의 영리목적 거래
당해 자치단체 및 공공단체와의 영리목적
당해 자치단체 및 공공단체와의 영리목적 거래
<표 2> 지방의회의원의 겸직 및 겸업금지 범위(지방자치법 제33조)
구 분
내 용
겸직금지 대상(지방자치법 제33조 제1항)
① 국회의원, 다른 지방의회의원.
② 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 교육위원회의 교육위원.
③ 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원(정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원은 제외).
④ 정부투자관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관의 임․직원.
⑤ 제138조 또는 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임직원.
⑥ 농업협동조합․인삼협동조합의 상근임․직원과 이들 조합의 중앙회장이나 연합회장.
⑦ 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 교원, 그리고 지방자치단체의 장과 법관 등.
겸업금지 대상(지방자치법 제33조 제2항)
지방의회의원은 당해 지방자치단체 및 공공단체의 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며 이와 관련된 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다.
2. 외국 지방의회의원의 겸직제도
(1) 영국
지방자치의 모국이라고 할 수 있는 영국의 경우 지방의회의원의 지위는 대부분 명예직이나 1999년 광역런던법 제정으로 최초로 기관대립형 지방정부가 탄생하였고 2000년 런던광역시장을 견제하기 위해 25명의 의원으로 구성된 런던광역시의회가 구성되었다. 런던광역시의회는 25명의 소의회로 전환하였지만 봉급, 수당과 연금을 지급하도록 하는 유급화를 제도화하여 영국의 지방의회의원의 지위는 명예직과 유급직의 형태가 혼합되어 있다.
영국 지방의회의원의 겸직 금지는 입후보에 제한하는 직을 통하여 고찰할 수 있는데 우선 지방정부로부터 유급고용을 받고 있는 사람은 일단 후보자로서 자격이 상실된다. 이는 이 조항으로 인하여 유능한 인물이 지방의회에 입후보하는 일이 막히게 될지라도 권력집중으로 인한 각종 문제 방지에 더 비중을 둔 조치로 보인다. 또한 1989년 지방정부및주택법에서 공무원의 정치참여에 대하여 엄격히 제한하는 규정을 첨가하여, 고위 공무원과 정치적으로 민감한 직위에 있는 공무원의 경우 지방선거에 출마할 수 없도록 하고 있다. 이러한 조치는 지방이 정당정치화되면서 지방공무원의 재정 남용 문제가 대두되기 때문이다.
그러나 우리가 금지하고 있는 복수의원직은 허용하고 있어 서로 다른 지방정부의 의원직을 복수로 겸하는 것은 가능하다. 예를 들어 디스트릭 의원직을 하면서도 카운티 의원직을 맡는 복수의원직은 지방정부간 분쟁가능성을 사전에 예방하고 갈등을 완화시키는데 기여하는 것으로 보인다. 전체 의원의 약 42%가 시간부족, 소득상실, 직업상의 제약 등으로 재선에 출마하지 않고 있다.
(2) 일본
우리나라의 지방의회제도와 유사한 일본의 경우 지방의회의원 보수체계는 1945년을 기점으로 하여 그 이전에는 무보수 명예직이었지만 그 이후에는 유급직으로 전환하였다. 따라서 지방의회의원이 직무에 전념하는데 제한을 주거나 문제를 발생시킬 수 있는 소지를 원천적으로 차단하고 공정한 직무집행을 위하여 겸직․겸업금지조항을 제정하였다. 일반적으로 지방의원의 겸직금지는 국회의원, 재판관, 공무원이 해당되며, 겸업금지는 자치단체의 사무를 처리하는 법인의 간부에 해당된다.
지방자치법상 지방의회의원이 겸할 수 없는 직은 다음과 같다.
① 지방의원은 참의원, 중의원, 재판관, 지방자치법상 지방자치단체의 직원 또는 타 지방의회의 의원의 직을 겸할 수 없다.
- 참의원, 중의원(지방자치법 제92조)
- 타 지방공공단체의 의원(지방자치법 제92의2)
- 보통 지방공공단체의 장(지방자치법 제141의2)
- 지방공공단체의 상근직원(지방자치법 제92의2)
- 재판관(재판소법 제52)
② 지방의원은 ⅰ) 당해 지방공공단체로부터 청부 받은 자 및 그 지배인(당해 지방공공단체에 대한 개인 청부), ⅱ) 당해 지방공공단체가 경비를 부담하는 사업에 있어서 그 단체의 장, 위원회 혹은 위원 또는 이들의 위임을 받은 자로부터 청부받는 자 및 지배인(당해 지방공공단체가 경비를 부담하는 사업에 있어서의 그 기관에 대한 개인 청부), ⅲ) 주로 ⅰ)또는 ⅱ)의 청부를 받은 법인의 무한책임사원, 대표이사, 감사 또는 이에 준하는 자, 지배인 및 청산인(당해 청부를 받은 법인의 임원) 등의 직을 겸할 수 없다.
청부금지는 주민의 대표자인 지방의회의원이 지방공공단체와 특수한 관계를 갖는데서 오는 불상사를 미연에 방지하고 지방공공단체의 사무 집행의 객관적 공정성을 담보하는 것이다. 여기서 말하는 청부는 민법상의 청부(= 도급)보다는 넓게 해석되며 청부에 해당하느냐의 여부에 대해서는 그 관계가 경제적 혹은 영리적일 것, 계속적 혹은 반복적일 것 등이 그 판단의 기준이 되겠지만, 개개의 구체적인 관계에 대해서는 그것이 의원의 직무의 공정한 집행을 방해할 염려가 있는지 없는지에 따라 판단할 수밖에 없다.
③ 지방의원 선거에서 입후보를 제한하는 직은 다음과 같다.
- 선거사무관계인 선거장, 개표관리자, 투표관리자 등의 입후보
- 공무원 등의 입후보 제한
(국가 및 지방공무원법상 일반직 공무원)
(국가 또는 지방자치단체의 사무위탁 및 사업청부로 신분적 공무원)
(지방자치단체와 계약관계에 있는 자)
- 일본 국유철도 및 전매공사 임․직원
- 토지개량구 및 수해예방조합 임․직원
- 전기통사, 도로공단, 국민금융금고 등 임․직원
- 농업혐동조합 임․직원
- 위원장 및 위원 호칭을 가진 자 등에 다음에 해당하는 자
(공정거래인)
(공해조정위원회)
(공안심사위원회)
(공기업체 등의 위원장 및 위원)
- 중앙선거관리위원회, 국가공안위원회(경찰법 42의2), 사법시험관리위원회, 선원노동위원회, 중앙노동위원회, 수도권정비위원회, 교육위원회(지교행법의 6), 선거관리위원회, 감사위원회, 인사위원회(지공법 9의9), 공평위원회(지공법 9의9), 지방공안위원회, 지방노동위원회 고정자산평가원(지방세법 406의1), 항무국위원회(항만법 17의1, 예외 있음) 등의 위원회 위원
- 농업위원회, 해구조업조정위원회(어업법 95, 시정촌의원은 가능), 내수면어장관리위원회, 등의 위원
- 지방공기업 과장급 이상으로 본청에 근무하고 있는 자
- 지방자치법상 지방자치단체의 직원 또는 단체장의 겸직이 금지된 직에 있는 자
(3) 프랑스
명예직을 채택하면서도 의정활동에 상응하는 수당을 지급하고 있는 프랑스는 다른 국가에 비하여 겸직을 금지하기 보다는 많이 허용해 주고 있다. 프랑스 지방의회의원의 중요한 특징 중 하나는 겸직 제도인데, 이는 권력분립원칙에 배치되면서도 역설적이게도 권력균형의 필수적 제도로 인식되고 있다. 즉 기초지방의회의원이 광역지방의회의원을 겸할 수 있으며 이는 역으로도 가능하다. 아울러 국회의원이 지방의회의원을 겸할 수 있다. 시의회의원으로 하여금 그 관할구역 내의 구의회 의원을 겸하게 함으로써 이들 자치단체간 정책조정과 협조를 원활하게 할 뿐 아니라 경비절약에도 도움을 주고 있다.
현재의 겸직제도는 거의 국회 상하의원의 90%이상이 지방의 자치단체장이나 지방의회의원을 겸하고 있다. 540명의 하원 국회의원 중 513명이 지방의회의원직을 겸하고 있다. 다시 말하면 프랑스 하원의원의 약 95%가 지방의회의원을 겸직하고 있으나 무작정 허용하고 있는 것은 아니다. 이러한 상황을 방지하기 위하여 2000년 현재 선출직간겸직금지에관한조직법("loi organique relative aux incompatibilités entre mandats électoraux")에 의하면 국회의원은 유럽의회의원직을 겸할 수 없으며 레지옹의원, 코르시카의회의원, 道의원, 파리市의원, 적어도 3,500명의 주민을 가진 코뮌의 市의원의 1개를 초과하여 겸할 수 없다고 규정한 바 있다. 이러한 복수의원직 겸직은 모든 지역적 차원의 문제를 국회차원에서 해결하려한다는 것과 국회가 지역의회 차원으로 전락할 가능성이 있다는 부정적 견해가 제기되고 있지만 중앙집권에의 방파제 역할을 한다는 긍정적 측면도 있다.
1) 광역(데빠르트망)의회의원의 겸직 제한
① 현역 직업군인 및 이와 동등한 직에 있는 자는 의원직을 겸할 수 없다.
② 레지용의회의원, 파리시 이외의 인구 2만명 이상 쿄뮨의 단체장, 파리시 이외의 인구 10만명 이상의 쿄문 부단체장의 경유는 겸직을 금한다.
③ 데빠르트망의회의원은 관할구역내의 건축기사, 공공토목사업기사, 도로부지담당공공토목사업부장, 데빠르트망행정청 및 아롱디스망의 직원과 사무를 취급하는 직을 수행하는 자는 데빠르트망의 기금으로 봉급과 보조금을 받는 다른 직을 수행할 수 없다.
④ 구호사업에관한법률에 의거 데빠르트망이 설립한 구호시설 또는 수개의 데빠르트망 공동시설의 법정대리인 및 구호소의 운영자의 겸직을 금한다.
⑤ 쿄뮨 혹은 인접 쿄뮨지역에서 활동중인 의사로서 어린이, 고아를 보호하고 전염병 예방을 담당하면서 예방접종과 자선사업 등의 유사 직종에 봉사하는 자는 봉급자가 아니기 때문에 겸직할 수 없다.
⑥ 두 개 이상의 쿄뮨에서 데빠르트망의원으로 선출된 경우에는 두 가지 이상 데빠르트망 의원이 될 수 없다. 만약 본인이 약정일까지 선택하지 않으면 공개추첨으로 1개의 데빠르트망의원에 소속하게 될 쿄뮨을 결정한다.
⑦ 데빠르트망의원이 당선 이후 발생된 사유로 동선거법 제206조의 겸직 금지에 해당하는 경우 데빠르트망의회는 직권 또는 선거권자의 청원에 의하여 의원직 상실 명령을 선언할 수 있도록 규정하고 있다.
2) 기초(쿄뮨)의회의원의 겸직 제한
① 데빠르트망의 지사, 부지사, 사무국장
② 고위 경찰공무원, 공안경찰관, 수사관 혹은 지역경찰서장
③ 공공구호사업에 관한 법률에 의한 쿄뮨의 공공관계시설의 법정대리인
④ 레지옹의회의원, 파리시 이외의 인구 2만명 이상의 쿄뮨의 장, 파리시 이외의 인구 10만명 이상의 쿄뮨부단체장이 쿄뮨의회의원으로 당선된 경우에는 당선 확정일로부터 10일 이내에 현직과 의원직 중 하나를 선택하여야 하며, 그러지 아니한 경우에는 현직을 선택한 것으로 간주하여 의원직이 상실된다.
(4) 독일
독일의 지방의회의원은 주의회의원-지방의회의원을 동시에 겸직하는 겸임의원을 인정함으로서 한쪽은 명예직으로 봉사하고(기초의원), 다른 한쪽은 보수를 제대로 지급받는(주의원) 식의 겸임제도를 운영하고 있다. 거래나 겸업문제에 대해서는 자신의 본업과 관련된 사항의 경우 표결권을 해당 사안에 대하여 박탈하는 선에서 지방의회의원 스스로 자율적․합리적으로 결정하는 시스템을 갖추고 있다. 겸직 금지사항으로서는 일반적으로 게마인데 및 크라이스 공무원, 회사의 무한책임사원은 지방의회의원직을 원칙적으로 겸직할 수 없도록 하고 있지만 예외적 조항도 있다. 독일의 바뎀뷔르템베르크주 게마인데법(제29조)을 기준으로 보면;
① 게마인데의 공무원 및 일반직원인 자
② 게마인데가 참여하고 있는 게마인데 행정조합, 근린조합 및 목적조합, 게마인데가 귀속된 행정공동체의 공무원과 그 직원인 자
③ 게마인데 소속 법인이 의결기관에서 과반수 이상의 표를 지니는 공법인의 상위직 공무원과 그 직원인 자
④ 게마인데가 관리하는 공법상 재단의 공무원과 그 직원인 자
⑤ 법규감독관청, 상급 또는 차상급 법규감독청, 게마인데 감사기관의 상위직 공무원과 그 직원인 자
⑥ 크라이스에 속하는 게마인데의 크라이스 집행기관과 크라이스의 상위직 공무원과 그 직원인 자
⑦ 기업체의 무한책임사원인 자
⑧ 주민 2만명 이하의 게마인데에서 제척관계에 있는 자
⑨ 단체장 혹은 부단체장과 제척관계에 있거나 또는 기업체의 무한책임사원으로 있는 자가 단체장 혹은 부단체장에 당선된 자
Ⅲ. 맺음말
유급제의 시행과 관련된 조치로서 기초의원 정수 축소는 공직선거및선거부정방지법의 개정으로 인하여 전국 3,485명에서 2,922명으로 574명 감축된 바 있다(기초의원 정수 16.2% 감축). 이는 1995년도의 의원 정수와 비교하면 당시 기초의원 정수가 4,541명이었으므로 2006년 선거에서는 2,922명으로 1,619명이 감축되는 것으로 나타나고 있다. 의원 정수 축소로 인하여 5.31지방선거에서 당선되는 제5대 지방의회의 기초의원 정수 평균은 약 12명이고 강원도의 경우 약 9명, 제주도의 경우 약 8명에 불과하다. 따라서 전국적으로 의원 정수가 8명 이하의 기초의회가 많이 발생할 것이며, 의원 정수가 적은 군 단위 의회의 경우에는 앞으로의 의정활동에 어려움이 예상된다. 유급제를 시행하고 있는 일본 지방의회의 경우에도 의원 정수는 61,161명으로서 지방의회가 주민대표기관으로서 역할을 수행할 수 있도록 일정 수를 유지하고 있다.
국회의원의 경우 국회법 제1조에 국회가 국민의 대의기관이라고 명시하고 있으나, 지방자치법어디에도 지방의회가 주민대표기관이라는 명칭은 없고 지방자치법 제92조에 지방자치단체장이 당해 지방자치단체를 대표하는 통할대표권을 갖고 있다고 명시하고 있다. 우리나라 헌법과 지방자치법에는 지방의회를 주민대표기관이라고 명문으로 규정하고 있지는 않으나, 지방자치단체에 의회를 두도록 규정하고 있는 헌법 제118조와 이에 근거한 지방자치법의 내용으로 볼 때, 국회가 국민의 대의기관이라면 지방의회는 주민의 대의기관이라고 유추할 수 있다. 현재 지방의회가 주민을 대표하는 것은 정치․사회적 의미에서 이며 법적인 의미에서는 주민의 대표기관이 아니다.
그러나 주민에 의해 선출되는 자치단체장과 지방의회 두 기관은 각기의 정당성을 주민투표에 두고 있으므로 어느 기관도 독점적인 정당성을 주장할 수 없다. 우리나라의 경우 특히 지방자치단체의 기관구성이 강시장 - 약의회형으로 구성되어 자치단체장의 법적 권한이 지방의회의 그것에 비하여 매우 강하다.
겸직금지 규정역시 지방의회의원의 경우 지방자치법 제33조는 겸직을 금지하고 있는 반면에 자치단체장의 경우 지방자치법 제88조에 겸임을 금지하고 있다. 의원의 경우 겸직을 금하고 있는 직에 있다면 퇴직하여야 하지만 단체장이나 의원의 경우 겸업을 금하고 있는 직에 있다면 징계에 그치게 되므로 자치단체장에 비교하여 지방의회의원이 의원직 상실에 대한 규제가 강하다.
지방의회의원의 겸직금지를 규정하고 있는 것은 우리나라의 지방자치법이 유능한 직능대표의 지방의회 진출보다 주민대표의 공정성 유지를 더 강조하는 경향이 있기 때문이라고 볼 수 있지만 향후 유급제의 시행과 맞물려 겸직금지의 범위가 너무 확대되면 직능대표 등 각계의 유능한 인사들의 의회 진출이 어려워 의원 정수 축소에 이어 주민 대표성에 지나친 제한을 가져오게 하므로 겸직금지를 확대할 필요가 없다.
우리나라 지방의회 문제점 중의 하나는 지방의회의원이 그들이 대표하고 있는 지역의 인구통계학적 구성을 거의 반영하지 못하고 있으며 대부분 자영업자를 중심으로 한 중․상층 출신이거나 성별에서도 남성이 과다 대표되어 여성이나 노동자 등의 소수파에 대한 대표성이 저조하다는 것이다. 지역민의 의사를 결정하는 중추기관으로서 지방의회가 지방 민주주의의 중심적 통치원리로서 지방정치의 구심점이 되기 위해서는 주민대표성의 기제를 강화할 필요가 있다.
이는 지방의회를 구성하는 주민대표 논의가 소의회제의 실시로 탈퇴되는 대신 여러 유형의 직능 대표에 대한 논의로 나아가야 탈의회적 거버넌스를 극복할 수 있을 것이다.
[토론문] 박봉국 (단국대 초빙교수)
지방의회의원의 겸직금지제도에 대한 입법적 고찰
1. 겸직금지 제도의 의의
지방의회 의원은 임기 초에 의회에서 “재임 중 법령을 준수하고 주민의 권익신장과 복리증진 및 지역사회발전을 위하여 의원의 직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 주민 앞에 엄숙히 선서”한다.(회의규칙 제5조)
따라서 지방의회의원에 대한 겸직금지제도는 임기 초에 주민 앞에 선서한 다짐을 임기 중에 전념하고 공정하게 직무를 수행할 수 있도록 하기 위한 것이다. 지방자치법은 지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 하며 청렴의 의무를 지고 지위남용을 하지 못하도록 규정하고 있다.(제34조)
국회의원도 임기 초에 선서를 하고 청렴의 의무, 국가이익우선과 지위남용금지 등에 관하여 헌법과 국회법에서 각기 규정을 두고 있다.
2. 겸직금지의 내용
지방자치법은 지방의회의원이 겸할 수 없는 직을 구체적으로 명시하고 있다.(제33조 제1항)
지방의회의원에 대한 겸직금지는 재임 중 공공의 이익을 우선하여 직무수행에 전념할 수 있도록 하기 위한 것이므로 그 제한은 다음 자료에서 보는 바와 같이 다른 선출직 공직자인 국회의원이나 지방자치단체의 장의 경우와 거의 유사한 점이 많다.
다만 지방의회의원과 국회의원의 겸직금지의 직을 비교해 보면,
첫째, 지방의회의원은 지방공기업법에 의한 지방공사와 지방공단의 임․직원을 겸할 수 없는데 대하여 국회의원은 그런 제한이 없으며,
둘째, 지방의회의원은 농업협동조합․수산업협동조합․임업협동조합․엽연초생산협동조합․인삼협동조합(이들 조합의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 상근 임․직원과 이들 조합 중앙회장이나 연합회장을 겸할 수 없도록 하고 있는데 대하여, 국회의원은 농업협동조합․수산업협동조합의 임․직원만 겸직을 금하고 있으며,
셋째, 국회의장․부의장은 특히 법률로 정한 경우를 제외하고는 의원 외의 직을 겸할 수 없도록 하고 있다.
따라서 국회의원에 비하여 지방의회의원에 대한 겸직 금지의 직이 보다 넓다고 할 수 있으나 국회의 의장․부의장은 원칙적으로 겸직을 금하고 있다는 점이 특징이라 할 수 있다.
<단체장․의회지방의원 및 국회의원의 겸직제한의 직>
지방자치단체의 장(지자법 제88조)
지방의원(지자법 제33조)
국회의원(국회법 제29조)
1. 대통령, 국무위원, 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 지방의회의원, 교육위원회의 교육위원
2. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가 공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원
3. 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가지는 직
4. 정부투자기관관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관(한국방송공사와 한국은행을 포함한다)의 임․직원
5. 농업협동조합․수산업협동조합․임업협동조합․의료보험조합․엽연초생산협동조합(이들 조합의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임․직원
6. 교 원
7. 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임․직원
8. 기타 다른 법령의 겸임할 수 없도록 정하는 직
1. 국회의원, 다른 지방의회의 의원
2. 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 교육위원회의 교육위원
3. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원(정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원을 제외한다.)
4. 정부투자기관관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관(한국방송공사와 한국은행을 포함한다)의 임․직원
5. 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임․직원
6. 농업협동조합․수산업협동조합․임업협동조합․엽연초생산협동조합․인삼협동조합(이들 조합의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 상근 임․직원과 이들 조합의 중앙회장이나 연합회장
7. 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 교원
1. 대통령, 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 지방의회 의원
2. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원. 다만 국가공무원법 제3조 단서의 규정에 의하여 정치 활동이 허용되는 공무원은 제외한다.
3. 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가지는 직
4. 정부투자기관관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관(한국은행 포함)의 임․직원
5. 농업협동조합․수산업협동조합․법에 의한 조합과 중앙회의 임․직원
6. 정당법 제6조 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 교원
◦ 지방자치단체의 장은 재임 중 당해 지방자치단체의 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 당해 지방자치단체와 관계있는 영리사업에 종사할 수 없다.
◦ 지방의회의원은 당해 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며, 이와 관련된 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다.
◦ 국회의장과 부의장은 특히 법률로 정한 경우를 제외하고는 의원 외의 다른 직을 겸할 수 없다.
어쨌든 현행 국회법이나 지방자치법은 국회의원과 지방의회의원에 대하여 겸직금지가 원칙이 아니라 겸직허용의 원칙을 채택하고 있다는 점이다.
국회의원의 경우 제10대 국회 이전에는 의원이 원내활동에 전념할 수 있도록 겸직을 원칙적으로 금지하였었다. 그러나 복잡한 산업사회의 발달로 다원화된 각계 각층의 전문지식과 의견을 국정에 수렴해야 할 현실적 요청을 받아들여 제11대 국회의 국회법 개정시(1981. 1. 29.) 의원이 사회 각 분야의 전문직업인으로서 그 지식을 살려 국정에 참여할 수 있도록 타직의 겸직을 허용한 것이다. 국회사무처, 국회법해설. 2004. p.106
즉 국회의원은 국회법 제29조 제1항에 열거한 직에 해당하지 아니하면 설령 다른 법령에서 금지하는 직이라도 겸할 수 있도록 한 것이다.(제29조 제1항)
지방의회의원의 경우에도 국회의원의 예와 같이 원칙적으로 겸직을 허용하되 예외적으로 겸직금지의 직을 명시한 것으로 보인다.
3. 겸직금지 위반에 대한 제재
지방자치법은 지방의회의원이 겸할 수 없는 직에 취임한 때에는 의원의 직에서 당연 퇴직되도록 규정하고 있다.(제70조 제1항)
국회의원의 경우에는 겸직금지위반에 대하여 보다 상세한 사항을 규정하고 있다.
첫째, 국회의원이 당선 전부터 겸직이 금지된 직을 가진 경우에는 임기 개시일에 그 직에서 해직되도록 하여(국회법 제29조 제2항) 겸직금지규정을 모르고 당선된 자가 사임 절차를 이행하지 아니하여 의원직을 상실하는 사례가 없도록 하고,
둘째, 의원이 겸할 수 없는 직에 취임하거나 임기개시일 이후에 국회법 제29조 제2항의 규정에 의하여 자동해직된 직(겸직금지의 직을 말함 : 필자 주)의 권한을 행사한 때에는 의원직에서 퇴직되도록 하여(국회법 제136조 제1항) 직권남용을 방지하며,
셋째, 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 교원(겸직할 수 있으며 대학의 전임강사 이상의 교원을 말함 : 필자 주)이 의원으로 당선된 때에는 임기 중 그 교원의 직에서 휴직되도록 하여(국회법 제29조 제3항) 겸직의 범위를 확대하고,
넷째, 의원이 당선 전부터 다른 직(겸할 수 있는 직을 말함 : 필자 주)을 가진 경우에는 임기개시 후 1개월 이내에, 임기 중에 다른 직에 취임한 경우에는 취임 후 15일 이내에 의장에게 서면으로 신고하여야 하며,(국회법 제29조 제4항)
다섯째, 의장은 의원이 다른 직을 겸하는 것이 품위유지의 의무(국회법 제25조)에 위반된다고 인정될 때에는 그 겸한 직을 사임할 것을 권고할 수 있다.(국회법 제29조 제5항)
4. 선출직 공직자와 일반직 공무원의 겸직금지의 차별화
겸직 금지의무는 선출직 공직자 뿐 아니라 모든 공직자에 대하여 법적으로 부여하고 있다.
국가공무원은 국가공무원법 제64조에서, 지방공무원은 지방공무원법 제56조에서 각각 규정을 두고 있는 것이다. 즉 “공무원은 공무 이외에 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며 소속기관의 장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없다”고 규정하고 있다.
여기서 공무원으로서 겸직이 금지되는 영리업무란 “영리적인 업무를 공무원이 스스로 경영하여 영리를 추구함이 현저한 업무를 의미”하고 있다.(대판 1982. 8. 14. 82누46)
대통령령인 「지방공무원의 영리업무의 한계에 관한 규정」은 이에 관하여 보다 명확하게 규정을 두고 있다. 즉 영리를 목적으로 하는 업무라 함은 공무원이 상업․공업․금융업 기타 영리를 목적으로 하는 업무를 스스로 경영하거나 그 사업체의 이사․감사 등 임원이 되거나 직무와 관련 있는 타인의 기업에 투자하거나 기타 계속적으로 재산상의 이득을 목적으로 하는 업무를 행하는 것을 말한다.(동 규정 제2조)
따라서 일반 공무원의 경우에는 그 공직의 직업성과 직무전념의 필요성을 감안하여 영리행위의 범위를 폭넓게 명시함으로써 겸직 금지의 원칙을 채택하고 있는 것이다.
그러나 국회의원이나 지방의회의원은 겸직금지 대상직만을 명시하고 있어 영리목적의 업무종사를 원칙적으로 금지하고 있지 아니한 것으로 해석된다.
국회의원과 지방의회의원에 대하여는 구체적인 경우에 영리행위를 제한하고 있다.
즉 국회의원과 지방의회의원은 그 지위를 남용하여 국가․공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리․이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없도록 하고,(헌법 제46조 제3항, 지방자치법 제34조 제3항)
특히 지방의회의원은 당해 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며 이와 관련된 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없도록 하고 있다.(지방자치법 제33조 제2항)
<지방자치단체와 수의계약을 체결할 수 없는 자> 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제33조 제2항
1. 지방자치단체의 장의 배우자
2. 지방자치단체의 지방의회 의원의 배우자
3. 지방자치단체의 장 또는 그 배우자의 직계존․비속
4. 지방자치단체의 지방의회 의원 또는 그 배우자의 직계존․비속
5. 지방자치단체의 장 또는 지방의회 의원과 다음 각 목의 관계에 있는 사업자(법인을 포함한다. 이하 같다)
가.「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제2조 제3호의 규정에 의한 계열회사
나.「공직자윤리법」제4조 제1항의 규정에 의한 등록대상으로서 소유명의에 불구하고 지방자치단체의 장 또는 지방의회 의원이 사실상 소유하는 재산이 자본금 총액의 100분의 50 이상인 사업자
6. 지방자치단체의 장과 제1호, 제3호, 제5호에 해당하는 자가 소유하는 자본금 합산금액이 자본금 총액의 100분의 50 이상인 사업자
7. 지방자치단체의 지방의회 의원과 제2호, 제4호, 제5호에 해당하는 자가 소유하는 자본금 합산금액이 자본금 총액의 100분의 50 이상인 사업자
한편 최근에 입법된 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(2005. 8. 4 법률 제7672호)은 지방의회의원에 대하여 그 자치단체와 영리목적 계약을 금지하고,(제33조 제1항) 지방의회의원 뿐 아니라 그 배우자, 지방의회의원 및 그 배우자의 직계존․비속 그밖에 이들과 특수한 관계에 있는 사업자는 당해 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 수의계약을 체결할 수 없도록 하였다.
이는 종래 지방의회의원이 그 명의를 배우자나 직계 존․비속 기타 특수한 관계에 있는 자 등에게 이전하여 당해 지방자치단체와 영리목적의 거래를 해 온 사례가 있는데 대하여 원천적으로 제한하려는 취지이다.
지방의회의원에 대한 이러한 폭넓은 제한은 입법취지에 불구하고 지나친 제한으로서 현실에 부합되지 아니한다는 지적이 있는 형편이다.
이러한 법률의 제 규정을 검토해 볼 때 일반 공무원에 대하여는 폭넓게 영리행위에 해당하는 직에 종사하는 것을 금하는데 반하여 지방의회의원은 영리행위자체를 금하는 것은 아니지만 직무상 영향을 미칠 수 있는 당해지방자치단체와의 계약행위 등 구체적인 경우에 일부 영리행위를 제한하고 있다고 할 수 있다.
5. 지방의회의원의 겸직제한의 기준
1) 지방의회의원의 겸직이 예상되는 직
지방의회의원이 지방자치법 제33조 제1항의 규정에 의한 겸직 금지의 직을 제외하고 겸직이 가능한 직을 보면
전문직군으로서 변호사․변리사․공인회계사․세무사․공인중개사, 의사․치과의사․한의사 등 일정한 자격을 가지고 영업을 영위하는 경우와 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 교원 즉 초․중등 교원을 제외한 정당의 당원이 될 수 있는 공무원은 겸할 수 있으므로 국회의원 보좌관․비서관․비서, 국회교섭단체의 정책연구위원, 전임강사 이상의 대학교원 등을 들 수 있다.
이외에도 상업․공업․금융업 기타 영리적인 업무를 스스로 경영 또는 이에 투자하거나 그러한 사기업체의 이사․감사․무한책임사원․지배인․발기인 기타 임원이 되는 것 등을 들 수 있다.
2) 겸직제한의 기준
일반 공무원은 공직이 평생직장으로서 전념해야 할 직업적 특성을 가지고 있지만 선출직의 경우에는 임기 중 재임기간에 직무에 전념해야 하는 한시적 직업으로서의 특성을 가진다.
따라서 선출직인 지방의회의원에 대한 겸직 제한은 일정한 한계가 있다고 할 수 있으며 이를 위하여는 몇 가지 기준을 생각할 수 있다.
첫째, 겸직제한을 위하여는 적정한 처우가 뒷받침되어야 한다.
현재 지방의회의원은 의정활동비, 여비 및 월정 수당만을 지급받는다.(지방자치법 제32조 제1항) 이 중에 월정수당은 2006년도부터 지급토록 하면서 당해 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있다.(지방자치법 제32조 제2항)
2006년부터 지방의회의원유급제가 실현됨에 따라 지방의회의원이 무보수․명예직 때 입법된 현행 겸직금지규정에 대한 재검토가 나름대로 의미가 있다고 할 수 있다. 지방의회의원의 처우가 당해 지방자치단체에서 자율적으로 정하도록 하고 있어 부단체장급이나 국․과장급 수준으로 결정될 것으로 보이지만 이 수준이 지방의회의원의 의정활동을 위하여 필요한 충분한 처우라고 보기는 어려울 뿐 아니라 영리목적의 모든 사업을 포기할만한 유인책도 되기 어려워 보인다. 지방의회의원은 일반 공무원과 같이 단순한 봉급생활자가 아니다. 지역균형발전과 지방분권의 추진, 지방자치단체의 재정자립의 확충과 지역주민의 민원 해소 등 지방의회 의원이 연구하고 추진해야 할 의정활동 과제는 적지 않은 실정이다.
이러한 과제를 추진하기 위하여는 다양한 전문성과 지식을 가진 전문가의 참여가 요청된다. 이러한 전문가를 지방의정에 참여시키기 위하여 그에 상응하는 처우와 활동경비가 뒷받침되지 않는 한 겸직금지의 확대는 바람직하지 아니하다 할 것이다.
둘째, 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니 된다.
업무의 공공성․공정성을 보장하기 위하여 특정 직종간의 겸업을 금지하는 경우에 그 겸직제한의 필요성과 제한으로 인하여 얻을 수 있는 공익이 비례관례를 유지하여야 한다. 이것은 소위 직업선택의 자유라는 기본권의 제한에 관한 과잉금지의 원칙이라 할 수 있다.
겸직 제한의 필요성은 업무의 공정성․공공성, 사익취득가능성 및 직무 전념성을 들 수 있다.
지방자치법은 지방의회의원이 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 함을 명시하고,(제34조 제1항)
지방의회의원은 당해 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며 이와 관련된 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없으며,(제33조 제2항)
그 지위를 남용하여 지방자치단체․공공단체 또는 기업체와의 계약이나 처분에 의하여 재산상의 권리․이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하여서는 아니 된다고 규정하고 있다.(제34조 제3항)
지방의회의원에 대한 겸직제한입법을 검토함에 있어서 현행법상 업무의 공정성을 확보하고 사익취득가능성 등을 배제하여 직무에 전념할 수 있도록 하고 있는데 규정을 충분히 검토하여 겸직제한이 의원 개인의 직업 선택의 자유를 과도하게 제한하는 것이 되지 않도록 하여야 할 것이다.
셋째, 포괄적․일반적 제한의 금지
헌법재판소는 직업선택의 자유의 의미를 “누구든지 자기가 선택한 직업에 종사하여 이를 영위하고 언제든지 임의로 그것을 바꿀 수 있는 자유와 여러 개의 직업을 선택하여 동시에 함께 행사할 수 있는 자유 즉 겸직의 자유도 가질 수 있다는 것”이라고 하면서 겸직금지규정에 대하여 「일반적으로 당해 업종의 성격상 다른 업무와의 겸직이 업무의 공정성을 해칠 경우에 제한적으로 겸직금지규정을 둘 수 있는 것」이고 「포괄적․일반적 겸직금지는 공익의 실현을 위하여 필요한 정도를 넘어 직업선택의 자유를 지나치게 침해하는 것」이라고 판시하였다.(헌재 1997. 4. 24. 선고, 95헌마90.)
지방의회의원은 물론 모든 공직자에 대하여도 포괄적․일반적 겸직금지는 위헌이라고 할 것이다.
6. 지방의원의 겸직제한 입법에 대한 의견
앞에서 본 바와 같이 국회의원의 경우에 종전의 겸직금지 원칙에서 겸직허용의 원칙으로 전환하면서 그 구체적인 겸직금지대상을 국회법에 열거한 것과 같이 지방의회의원에 대하여도 동일한 입법태도를 취하고 있다고 할 수 있다.
다만 현행 지방의회의원에 대한 겸직금지규정은 지방의회의원이 무보수․명예직 당시에 입법된 것이므로 2006년부터 유급화가 됨에 따라 자연히 겸직제한의 범위에 대한 재검토가 요청된 것으로 이해된다.
그러나 현행 지방의회의원에 대한 겸직금지규정은 국회의원이나 단체장의 경우와 비교해 보더라도 조금도 완화된 것이 없어 보이고 거의 동일한 입법기준에서 규정된 것을 알 수 있다.
무보수․명예직이었던 종전의 지방의회의원에게 왜 이처럼 유급직인 선출직과 동일한 기준의 겸직제한규정을 두었는가가 의문스러운 점도 없지 않다.
특히 최근에 입법된 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제33조는 단체장과 지방의회의원을 동일한 기준에서 당해 자치단체와의 영리행위를 더욱 엄격하게 제한하고 있다.
이 점에 있어서 지방의회의원은 현행법상 국회의원보다 영리행위에 대한 제한이 더욱 강화되어 있다고 할 수 있다.
지방화․분권화가 강조되고 있는 지금 사회 각 분야에 전문성을 가지고 다양한 직업에 종사하는 지방인들이 다수 지방의정에 참여할 수 있도록 할 필요가 있다고 할 것이다. 따라서 지방의회의원의 겸직제한여부에 관하여는 금지 또는 제한을 강화하기 보다는 겸직금지와 관련한 입법적 미비사항을 보완하는 방향으로 개선할 필요가 있어 보인다.
즉 ①지방의회의원 당선시 임기개시일에 겸직금지의 직에서 당연 해직되고, ②겸직이 가능한 직 취임시 그 신고절차를 명시하며, ③의원의 임기개시로 당연해직된 겸직금지의 직의 권한행사를 금지하는 등의 미비사항을 보완하고 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원 중 국회의원보좌관․비서관․비서, 정당의 정책연구위원 등을 겸직금지대상으로 추가하는 것은 바람직하다고 본다.
[토론문] 이재명 (참여연대 협동사무처장)
지방의회 의원의 이해충돌 사례 및 개선방안
- 겸직을 중심으로 -
● 지방자치단체 선출직 공직자의 이해충돌
□ 접근 방향
- 지방정부는 중앙정부에 비해 감시의 사각지대임. 국회의원과 장관의 이해충돌 문제는 시민단체의 활동과 언론의 관심으로 지속적으로 이슈화 되어왔으나 지방의회 의원과 지자체장의 이해충돌은 이슈화 된 적이 없음.
- 지방의회 의원과 지자체장은 지방공무원법상 계약직 공무원(특수경력직공무원에 해당)으로 정치활동을 할 수 있으며, 지방의회 의원은 겸직 역시 가능함. 지자체로부터 일정의 활동비를 받고 자신의 직업을 유지한 채 시정에 참여할 수 있으므로 국회의원이나 장차관급 고위 공직자보다 이해충돌 발생 가능성이 큼.
- 실제로 지방의회의원의 경우 겸직 및 소유 재산과 의정활동 간의 이해관계가 상충되는 경우가 많아 각종 부패와 비리에 노출되어 있음.
□ 지방의회의원의 이해충돌 형태
가. 직무와 연관된 재산을 소유함으로서 발생하는 이해충돌
- 도시계획 등 토지관련 개발 의정활동을 통해 개인이 소유한 부동산의 가치를 높이는 경우
- 개인이 소유한 주식가치에 영향을 미칠 수 있는 정보에 대한 접근성이 높거나, 주식가치에 영향을 미칠 수 있는 정책결정 권한이 있는 경우
나. 직무와 연관된 직업에 종사함으로서 발생하는 이해충돌
- 의정활동을 통해 개인이 겸직하고 있는 사업 혹은 직종의 이익을 도모하는 경우
- 공공기관과의 영리 행위로 개인이 운영하고 있는 사업의 이익을 도모하는 경우
□ 소유재산으로 인한 이해충돌
가. 소유 부동산으로 인한 이해충돌
- 도시관리위원회가 2002년 8월부터(현직 의원 임기 시작시점) 2005년 6월까지 통과시킨 조례와 조례 통과 당시 도시관리위원회 소속이었던 의원들의 재산 검토.
- 조사대상 조례 : 서울특별시도시계획조례, 서울특별시도시및주거환경정비조례.
- 다수의 의원이 건축 및 토목과 관련된 직업에 종사하거나, 조례의 개정으로 이익을 얻을 수 있는 부동산을 소유하고 있음.
- 현행 지방자치법은 직접적 이해관계에 있는 경우 해당 활동을 제척하도록 하고 있음. 그러나 상당수 의원이 조례개정안 통과로 지가상승으로 이익을 얻게 되어 직접적 이해관계가 명백함에도 불구하고 의사결정에 참여
나. 주식보유로 인한 이해충돌
- 총 103명(시의원 102명, 시장) 중 미파악자 4명을 제외한 99명이 주식 보유(미파악자 : 최초재산내역이나 이전 변동내역에 없던 주식을 매매했다고 하는 경우. 현행 제도 상 누락신고분에 대해 재신고할 경우 바로 공개하지 않고 다음 변동내역 공개 때 반영만 하고 있음).
- 백지신탁 대상에 해당되는 3,000 만원 이상 주식보유자 : 총 99명 중 22명임.
● 지방의원의 겸직을 통한 영리행위 사례 - 서울특별시의회 의원 자료출처 : 참여연대 맑은사회만들기본부 서울시의원 이해충돌 조사자료 2005년 6월 현재
○ 조사내용
- 서울시의회의 재정경제위원회, 도시관리위원회, 건설위원회, 환경수자원위원회, 교통위원회, 예산결산특별위원회의 의원들 중 상임위와 직접적
장전형 기자
온라인 뉴스팀
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